II SA/Ol 177/19

Dnia 25 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Gminy Piecki z dnia 20 września 2002 r., nr XXXVI/219/02 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8, § 9 ust. 2 lit. a i § 27 ust. 1 regulaminu. Rada Gminy w "[..]" podjęła w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zwanego dalej: "Regulaminem". Uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747), dalej jako: "u.z.z.w." W skardze, złożonej na powyższą uchwałę do tut. Sądu, Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej: § 8, § 9 ust. 2 pkt 1 i § 27 ust. 1 Regulaminu. Prokurator wskazał jako datę podjęcia: 26 maja 2014 r. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 z poźn. zm.), zwanej dalej: "u.s.g." oraz art. 6 ust. 4 i art. 15 ust. 3 u.z.z.w., poprzez: a) ustalenie w § 8 Regulaminu, iż z wnioskiem o przyłączenie do sieci może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, co jest niezgodne z art. 6 ust. 4 u.z.z.w.; b) ustalenie w § 9 ust 2 pkt 1 Regulaminu, że usługobiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci załącza do wniosku dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości której dotyczy wniosek, co jest niezgodne z art. 6 ust. 4 u.z.z.w.; c) ustalenie w § 27 ust. 1 Regulaminu, że usługobiorca zapewnia niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych, poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi, skutkami niskich temperatur, przed dostępem do nich osób nieuprawnionych, a także prawidłowe utrzymanie studzienki lub pomieszczenia , w którym są one zamontowane, podczas, gdy koszty utrzymania wodomierza głównego, jak wynika z art. 15 ust. 3 u.z.z.w., ponosi tylko przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Prokurator podniósł, że postanowienia Regulaminu jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, nie mogą być niezgodne z innymi, powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz co do zasady powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować przepisów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że zaskarżony akt nie istnieje i nie został uchwalony przez Radę Gminy "[...]" w dniu "[...]". Istnieje natomiast uchwała o numerze "[...]" w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Została ona wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą z dnia "[...]" w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy "[...]". Odpowiadając na wezwanie Sądu do odniesienia się do zarzutów organu, że zaskarżona uchwała nie istnieje, Prokurator wskazał, że to sam organ, w piśmie do Prokuratury z dnia 4 lipca 2018 r., powołał się na uchwałę z dnia "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi i stwierdzić, że nie znajduje on uzasadnienia. Fakt, że skarżący podał w skardze nieprawidłową datę podjęcie uchwały – "[...]", zamiast "[...]", nie może uzasadniać stanowiska, że zaskarżona uchwała nie istnieje. Prawidłowo został podany numer uchwały, a jej zaskarżone postanowienia są postanowieniami uchwały z dnia "[...]". Stwierdzić więc należy, że przy zaskarżaniu aktu doszło do nieistotnej omyłki, która w żadnym razie nie rozstrzyga, że zaskarżono nieistniejący akt. Na marginesie należy też wskazać, że sam organ podał Prokuratorowi powyższą datę uchwały w piśmie z dnia 4 lipca 2018 r. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, należy podnieść, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić ponadto należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W rozpoznawanej sprawie należy w pełni podzielić zarzuty Prokuratora, dotyczące postanowień § 8, § 9 ust. 2 (lit. a) oraz § 27 ust. 1 Regulaminu. Zaskarżona uchwała powinna realizować, powołaną w jej podstawie prawnej, delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne kwestie i nakładające obowiązki, niż w nim wymienione. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest bowiem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że nie mają podstaw prawnych postanowienia § 8, § 9 ust. 2 lit. a i § 27 ust. 1 Regulaminu, nakładające na odbiorców określone w tych przepisach obowiązki. W § 8 Regulaminu zapisano, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci (ust. 1). Osoba, o której mowa w ust.1 składa usługodawcy wniosek o określenie warunków przyłączenia (ust. 2). W myśl zaś postanowień § 9 ust. 2 lit. a) Regulaminu, usługobiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci załącza do wniosku dokument, potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek. Tymczasem, w myśl postanowień art. 6 ust. 4 u.z.z.w - umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W postanowieniach § 8 i § 9 ust. 2 lit. a) Regulaminu, uchwałodawca nie uwzględnił osób, które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc, Rada Gminy w "[...]", uchwalając powyższe postanowienia Regulaminu, dopuściła się modyfikacji przepisów ustawowych, co jest niedopuszczalne i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 8 i § 9 ust. 2 lit. a) Regulaminu. Natomiast, w myśl postanowień § 27 ust. 1 Regulaminu - usługobiorca zapewnia niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych, poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi, skutkami niskich temperatur, przed dostępem do nich osób nieuprawnionych, a także prawidłowe utrzymanie studzienki lub pomieszczenia, w którym są one zamontowane. W myśl zaś art. 15 ust. 3 u.z.z.w. - koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Przypomnieć należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązków, określonych w § 27 ust. 1 Regulaminu. Biorąc powyższe pod uwagę, należało stwierdzić również nieważność postanowień § 27 ust. 1 Regulaminu. Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanej części nie stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, stosownie do art. 19 ust. 4 u.z.z.w., stanowi akt prawa miejscowego. Nie ma też znaczenia, że uchwała obecnie nie obowiązuje. Podnieść należy, że obowiązywała i mogła wywołać skutki prawne, co obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.