II OSK 264/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Zielonki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 179/19 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 21 czerwca 2007 r. nr IX/55/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 06 w granicach administracyjnych miejscowości Zielonki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Zielonki na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 179/19, po rozpoznaniu sprawy ze Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 21 czerwca 2007 r., nr IX/55/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 06 w granicach administracyjnych miejscowości Zielonki, stwierdził nieważność § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały (pkt 1) i zasądził od Gminy Zielonki na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. Wojewoda Małopolski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) zaskarżył wskazaną powyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 13 ust. 2 pkt 2, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski zakwestionował legalność § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "Dopuszcza się odstępstwa od zasady określonej w ust. 1 w określonych sytuacjach: dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca". W przywołanym § 13 ust. 1 ustalono zaś zasady kształtowania nowo realizowanej i przebudowywanej zabudowy: "Ustala się zasady kształtowania nowo – realizowanej i przebudowywanej zabudowy: 1) formę architektoniczną i gabaryty nowych obiektów budowlanych należy kształtować w nawiązaniu do tradycyjnej formy i skali architektury tego regionu, bez ograniczeń, w zakresie stosowania rozwiązań konstrukcyjnych, z zastosowaniem tradycyjnych materiałów wykończeniowych, respektując ustalenia niniejszego planu, przede wszystkim warunki kształtowania zabudowy określone w ust. 6 pkt 1-12 oraz w ust. 7 pkt 1-9 niniejszego paragrafu; 2) w stosunku do istniejących budynków, których formy obniżają walory kulturowe miejsca, przy prowadzeniu remontów i adaptacji w miarę możliwości zaleca się, a przy nadbudowie, przebudowie i rozbudowie ustala się konieczność, zmiany ich formy np. poprzez zmianę konstrukcji, kształtu i pokrycia dachu oraz kolorystyki i wykończenia elewacji, na zgodne z tradycją budowlaną miejsca. Ustalenie to nie dotyczy obiektów zabytkowych". I to właśnie od tych zasad na mocy kwestionowanego § 13 ust. 2 pkt 2 dopuszczono odstępstwa w określonych sytuacjach "dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca". Zdaniem Skarżącego, § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały narusza porządek prawny: art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI"). Pojęcia takie jak: "nowatorskie rozwiązanie" oraz "wysokie walory estetyczne" są rozumiane i interpretowane indywidualnie i wieloznacznie, zatem ich ocena jest subiektywna. Powyższe kryteria, które mają stanowić uzasadnienie dla możliwości zastosowania odstępstw od przyjętych w planie ustaleń w zakresie kształtowania zabudowy, są zbyt ogólne i niekonkretne, aby mogły stanowić przepisy gminne. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Wojewody. Podniósł, że zaskarżone ustalenia kształtują normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie i całkowicie blankietowej dyspozycji. Pojęcia "nowatorskie rozwiązania architektoniczne" oraz "wysokie walory estetyczne" mogą być różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny. Zakres zastosowania reguły wyjątkowej ma zatem rozmyte, płynne granice, zaś części dyspozytywnej normy praktycznie nie ma – budynek uznany za mający cechy wymienione w § 13 ust. 2 pkt 2 właściwie nie podlegałby ani zasadom kształtowania zabudowy wymienionym wprost w § 13 ust. 1, ani innym ustaleniom planu, do których przepis ten odsyła. Omawiana konstrukcja normatywna powoduje zatem, że co do pewnej – notabene, niedookreślonej kategorii budynków – materia, o której traktują powołane wyżej przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI, pozostaje nieuregulowana. Implikuje to konstatację o istotnym naruszeniu tych przepisów, wyczerpującym przesłanki z art. 28 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Zielonki, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), to jest art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 w ówczesnym brzmieniu u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6) rozporządzenia MI poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż zastosowanie pojęć: "nowatorskie rozwiązania architektoniczne", "wysokie walory estetyczne" w zapisie § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały nr IX/55/2007 Rady Gminy Zielonki z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 06 w graniach administracyjnych miejscowości Zielonki naruszyło powyżej wymienione regulacje, a poprzez to, że zapis § 13 ust. 2 pkt 2 tej uchwały jest nieważny pomimo obowiązywania § 11 ust. 2 tej uchwały; 2. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały nr IX/55/2007 Rady Gminy Zielonki z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 06 w graniach administracyjnych miejscowości Zielonki pomimo braku naruszenia przez tą regulację prawną przepisów prawa, b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, bez szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego wyroku, uniemożliwiając dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie godząc się z argumentacją przedstawioną w skardze kasacyjnej, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia MI poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zastosowanie pojęć: "nowatorskie rozwiązania architektoniczne", "wysokie walory estetyczne" w § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały naruszyło ww. przepisy pomimo obowiązywania § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, uznania przez Sąd I instancji, że § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w myśl art. 28 ust.1 u.p.z.p., istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego wynikające z art. 4 ust.1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., nie można kwalifikować w kategoriach błędnej czy też poprawnej wykładni prawa materialnego, lecz jego zastosowania (w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd w zaskarżonym wyroku nie odnosił się do znaczenia przytoczonych przepisów u.p.z.p., ale stwierdził, że § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały narusza wynikające z nich zasady sporządzania planu. Po drugie, Sąd I instancji właściwie ocenił treść i prawne konsekwencje wprowadzenia do ustaleń planu możliwości odstąpienia od stosowania ustaleń określonych § 13 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w tym dotyczących gabarytów obiektów, wysokości projektowanej zabudowy, czy geometrii dachu, a więc parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6) rozporządzenia MI, a które są przedmiotem regulacji art. § 13 ust. 6 pkt 1-12 oraz ust. 7 pkt 1-9, do których § 13 ust. 1 zaskarżonej uchwały odsyła. W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym niedookreślona klasa budynków została wyłączona na podstawie § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały spod ustawowej i rozporządzeniowej regulacji, co niewątpliwie nosi znamiona istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust.1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. musiał zostać oceniony jako nieuzasadniony. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych, a co za tym idzie, znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia tegoż przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a tego jak wyżej wskazano, we wniesionej skardze kasacyjnej nie uczyniono (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II GSK 637/15, LEX nr 2207066). Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Przepis ten może być więc naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie formalne elementy uzasadnienia wyroku wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, Sąd I instancji w sposób dostateczny wyjaśnił prawną podstawę zaskarżonego wyroku (s. 7-8 uzasadnienia), co umożliwiło przeprowadzenie kontroli jego legalności. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.