II SA/Wa 13/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Wieczorek, Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Z. - oddala skargę - Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2018 r. nr [...] stwierdził nieważność § 1 pkt 7 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Miasta [...], w zakresie dodanego w uchwale [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na sesji w dniu [...] września 2018 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...], którą dokonała zmian w załączniku do uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta [...]. Jako podstawą prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, na mocy których organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Dalej Wojewoda [...] podał, że w § 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Rada Miasta dodała [...], regulując w nim dostęp radnych do informacji, materiałów i pomieszczeń miejskich jednostek organizacyjnych. Uprawnienia radnych w zakresie uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń m. in. gminnych jednostek organizacyjnych, w których znajdują się te informacje i materiały, zostały określone wprost w art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle tego przepisu w wykonywaniu mandatu radnego, radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Wojewoda [...] podniósł, że wszelkie postanowienia ograniczające sposób realizacji uprawnienia radnego związanego z wykonywaniem jego mandatu przekraczają zakres upoważnienia dla rady gminy (miasta) do uchwalenia statutu i naruszają regulację ustawową. W [...] statutu, wprowadzonym uchwałą Nr [...], Rada Miasta określiła procedurę udostępniania radnym informacji i materiałów w związku z wykonywaniem czynności, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy, warunkując udostępnienie informacji i materiałów wystąpieniem przez radnego z wnioskiem do kierownika miejskiej jednostki organizacyjnej i dokonaniem przez kierownika badania, czy ich udostępnienie nie narusza przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. W ocenie Wojewody przepis [...] statutu ogranicza uprawnienie radnego, wynikające z art. 24 ust. 2 ustawy, w konsekwencji czego w sposób istotny narusza dyspozycję tego przepisu. Ponadto Wojewoda [...] podniósł, że treść § 37b ust. 2 dodanego § 1 pkt 5 uchwały, ze względu na niejednoznaczne jego brzmienie, narusza przepisy art. 231 i 243 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z poźń. zm.) oraz przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. z 2018 r. poz. 870). Organ wskazał, że wskazane wyżej postanowienie uchwały budzi wątpliwość, czy Przewodniczący Rady Miasta przekazuje do Komisji Skarg wszystkie pisma skierowane do Rady tj. skargi, wnioski i petycje, czy samodzielnie decyduje o tym, które z nich należą do właściwości tego organu. W przypadku, gdy rada gminy (miasta) nie jest organem właściwym w sprawie, winna ona podjąć uchwałę o przekazaniu pisma do organu właściwego w sprawie. Miasto [...] wniosło na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wyklucza on prawo rady gminy do określenia w statucie gminy wymogu (procedury) występowania przez radnego – w związku z wykonywaniem czynności, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, do kierownika miejskiej jednostki organizacyjnej o udostępnienie informacji i materiałów oraz wymogu badania przez tego kierownika, czy owo udostępnienie nie narusza przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Miasto [...] podniosło, że stanowisko Wojewody [...] jest błędne, a przedmiotowy przepis uchwały Rady Miasta [...] nie ogranicza ustawowych uprawnień radnych ani w sensie podmiotowym, ani przedmiotowym i jednocześnie mieści się w zakresie materii przewidzianej do regulowania statutem gminy, a tym samym nie narusza prawa. Strona skarżąca podniosła, że przepisy zakwestionowane przez Wojewodę nie wyłączają bowiem spod nadzorczo-kontrolnej działalności radnych żadnej z miejskich jednostek organizacyjnych, jak również nie wykluczają otrzymania jakichkolwiek materiałów lub informacji, o ile nie narusza to dóbr osobistych lub przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Zdaniem strony skarżącej regulacja zanegowana przez organ nadzoru ma w istocie charakter porządkowy (trybowy), ponieważ wskazuje sposób, w jaki uprawnienia radnego będą realizowane, nie ujmując niczego z tych praw. W ocenie strony skarżącej wydaje się rzeczą oczywistą, że radny o informacje zwraca się do kierownika miejskiej jedności organizacyjnej, gdyż po pierwsze potrzebne jest wydanie odpowiednich dyspozycji właściwym pracownikom jednostki, a po drugie niezbędna jest ocena materiałów pod kątem znajdowania się w nich materiałów lub informacji objętych ustawową ochroną. Tego rodzaju przepisy są konieczne, aby radni możliwie sprawnie mogli uzyskać potrzebne im materiały, a także - by działania radnych nie dezorganizowały codziennej pracy miejskich jednostek organizacyjnych. Miasto [...] podniosło także, że ingerencja organu nadzoru w stanowienie prawa miejscowego w sposób dokonany zaskarżonym aktem wydaje się niedopuszczalna w świetle art. 94 Konstytucji. Konstytucyjna koncepcja samorządu terytorialnego, w szczególności oparcie jej na zasadach samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażająca się w powierzeniu samorządowi istotnej części zadań publicznych, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej swobody kształtowania prawa miejscowego. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca podniosła, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej umożliwiającej działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw". Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym został wprowadzony z dniem 31 stycznia 2018 r. na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 poz.130). Organ podał, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy celem wnioskodawców było wzmocnienie pozycji radnego poprzez nadanie radnemu uprawnień kontrolnych w zakresie przedmiotowym podobnym posłom oraz senatorom, jednak ograniczone kompetencyjnie do jednostki samorządu terytorialnego, do której radny został wybrany. Zdaniem organu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że przyjęta w § 1 pkt 7 uchwały Nr [...] przez Radę Miasta [...] regulacja [...] statutu ma charakter jedynie porządkowy, wskazuje na sposób wykonywania uprawnień kontrolnych radnego i pozostaje bez wpływu na jego ustawowe prawa. Przyjęta przez stronę skarżącą interpretacja przepisu jest wadliwa, bowiem zmierza w istocie do usankcjonowania, poprzez uregulowanie w akcie prawa miejscowego jakim jest statut, podmiotu - w tym przypadku kierownika miejskiej jednostki organizacyjnej, który dokonywałby oceny, czy udostępnienie radnemu informacji i materiałów nie narusza przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Stworzenie w statucie procedury udostępniania informacji i materiałów, w związku z wykonywaniem czynności radnego, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy poprzez wyznaczenie podmiotu warunkującego dostęp radnego do żądanych przez niego informacji i materiałów, zdaniem organu, stoi w sprzeczności ze wskazanym przepisem rangi ustawowej. Organ podniósł również, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie może sią opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych oraz, że w drodze aktu prawa miejscowego nie można ani rozszerzać, ani też ograniczać uprawnień i obowiązków adresatów danego aktu prawa miejscowego poza granice wynikające z ustawy upoważniającej do jego wydania. W ocenie organu na gruncie wprowadzonego przez Radę Miasta [...][...] statutu, kierownik miejskiej jednostki organizacyjnej bada uprzednio złożony wniosek radnego o udostępnienie informacji i materiałów oraz decyduje o ich udostępnieniu niezwłocznie, ale nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku przez radnego. Postanowienie kwestionowanego przez organ nadzoru przepisu uchwały kierowane jest zarówno do radnego, jak i kierownika miejskiej jednostki organizacyjnej, nie określa więc trybu, ani organizacji wewnętrznej organów gminy. Mimo, że organ stanowiący gminy posiada w pewnym stopniu dowolność w zakresie tworzenia przepisów regulacji statutowej, w ramach upoważnienia wynikającego z ustawy o samorządzie gminnym, po pierwsze nie powinien przekraczać delegacji ustawowej, po drugie winien uwzględniać inne przepisy prawa, aby regulacja statutowa nie stała z nimi w sprzeczności. Wojewoda [...] stwierdził, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają delegacji do tworzenia przez radę gminy procedury określającej sposób realizacji, przyznanych przez ustawodawcę uprawnień radnego. Warunkiem ustawowym korzystania z prawa uzyskiwania informacji i materiałów przez radnego jest zachowanie przez niego przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Przestrzeganie przez radnego przepisów o tajemnicy prawnie chronionej oznacza zatem takie zachowanie radnego podczas wykonywania przez niego czynności, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, które pozostają w zgodzie z przepisami regulującymi materię tajemnicy prawnie chronionej podmiotów kontrolowanych. Innymi słowy ustawodawca zamieścił w powołanym artykule zastrzeżenie, aby radny który korzysta ze swoich kontrolnych uprawnień, nie naruszył przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Uprawnienia i obowiązki radnego związane z prawem żądania udostępnienia materiałów i informacji wynikają zatem wprost z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym i przepisów dotyczących udostępniania informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 P.p.s.a.). Oceniając zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga Miasta [...] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] stwierdzające nieważność § 1 pkt 7 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Miasta [...], w zakresie dodanego w uchwale [...]. Podstawy stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z kolei z art. 91 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność całości lub części uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, czy też wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania. Jak wskazał jednak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III RN 40/60 (publ. OSNAPiUS 2001, nr 13, poz. 424), statut gminy, jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów. Oceniając zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] Sąd podzielił zastrzeżenia organu co do uregulowania wprowadzonego w [...] Statutu Miasta [...] dodanego przez [...] uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Miasta [...]. W ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko organu nadzoru, że unormowania wprowadzone w [...] Statutu ograniczają w sposób nieuprawniony uprawnienia radnego wynikające z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, związane z wykonywaniem jego mandatu. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w wykonywaniu mandatu radnego, radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Przepis ten wszedł w życie z dniem 31 stycznia 2018 r. na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 poz.130). Z uzasadnienia projektu nowelizacji ww. ustawy wynika, że celem wnioskodawców było wzmocnienie pozycji radnego poprzez nadanie radnemu uprawnień kontrolnych w zakresie przedmiotowym podobnym posłom oraz senatorom, jednak ograniczone kompetencyjnie do jednostki samorządu terytorialnego, do której radny został wybrany. Jednocześnie w przepisach ustawy o samorządzie gminnym nie zawarto delegacji do tworzenia przez radę gminy procedury określającej sposób realizacji, przyznanych przez ustawodawcę w art. 24 ust. 2 uprawnień radnego. Ma rację organ nadzoru wskazując, iż warunkiem ustawowym korzystania z prawa uzyskiwania informacji i materiałów przez radnego, w świetle art. 24 ust. 2 jest zachowanie przez niego przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Przestrzeganie przez radnego przepisów o tajemnicy prawnie chronionej oznacza zaś takie zachowanie radnego podczas wykonywania przez niego czynności, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, które pozostają w zgodzie z przepisami regulującymi materię tajemnicy prawnie chronionej podmiotów kontrolowanych. Uprawnienia i obowiązki radnego związane z prawem żądania udostępnienia materiałów i informacji wynikają zatem wprost z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym. W drodze aktu prawa miejscowego nie można natomiast ani rozszerzać, ani ograniczać uprawnień i obowiązków adresatów danego aktu prawa miejscowego wynikających wprost z ustawy. Regulacja zawarta w [...] Statutu Miasta [...] zmierza zaś w istocie do usankcjonowania podmiotu - w tym przypadku kierownika miejskiej jednostki organizacyjnej, który dokonywałby oceny czy udostępnienie radnemu informacji i materiałów nie narusza przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Zgodnie z tym przepisem, kierownik miejskiej jednostki organizacyjnej ma bowiem badać uprzednio złożony wniosek radnego o udostępnienie informacji i materiałów oraz decydować o ich udostępnieniu niezwłocznie, ale nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku przez radnego. Słusznie stwierdził organ nadzoru, że stworzenie w Statucie Miasta [...] procedury udostępniania informacji i materiałów, w związku z wykonywaniem czynności radnego, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wyznaczenie podmiotu warunkującego dostęp radnego do żądanych przez niego informacji i materiałów, stoi w sprzeczności ze wskazanym przepisem rangi ustawowej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że regulacja zawarta w [...] Statutu ma charakter jedynie porządkowy i pozostaje bez wpływu na ustawowe prawa radnego. Przepisy o charakterze porządkowym nie mogą bowiem dotyczyć w ogóle materialnych treści prawa do uzyskiwania informacji i materiałów przez radnego, wyznaczonych przez art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uregulowania zawarte w statucie gminy w tym zakresie mogą dotyczyć wyłącznie kwestii stricte techniczno-porządkowych dotyczących np. miejsca i czasu udostępniania informacji i materiałów radnemu, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z informacjami i materiałami, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów. Tego typu regulacje o charakterze techniczno-organizacyjnym i porządkowym mogą znaleźć się w Statucie Miasta [...] w celu realizacji uprawnienia radnego wynikającego art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie mogą jednak zawierać takich aspektów proceduralnych dostępu do informacji i materiałów przez radnego, które mogłyby wpływać na kształtowanie zakresu tego uprawnienia ustawowego lub jego realizację. Reasumując, Sąd podzielił zastrzeżenia organu nadzoru co do uregulowania zawartego w [...] Statutu Miasta [...] dodanego przez [...] uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. uznając, iż charakter stwierdzonych naruszeń uzasadniał stwierdzenie nieważności ww. przepisu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.