II OSK 3109/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2240/18 w sprawie ze skargi Z. Z. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2240/18 oddalił skargę Z. Z. na postanowienie Ministra Zdrowia (dalej: MZ) z [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (PPIS) pismem z [...]stycznia 2016 r. wystąpił do Wojewody [...] (dalej: W[...]) z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym w związku z uchylaniem się przez zobowiązanego Z. Z. jako opiekuna prawnego od obowiązku poddania małoletniego syna Y. Z. (data urodzenia - [...]stycznia 2015 r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z wystawionym przez PPIS tytułem wykonawczym z [...]stycznia 2016 r. nr [...]. Powyższe wystąpienie zostało poprzedzone upomnieniem z [...] grudnia 2015 r. W[...] postanowieniem z [...] lutego 2016 r. znak: [...] nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 300 zł z powodu uchylania się od ww. obowiązku, wzywając zobowiązanego do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia. Jednocześnie W[...] wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym, obciążając zobowiązanego opłatą za czynności egzekucyjne. Pismem z 3 marca 2016 r. zobowiązany zgłosił W[...] zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, które w wyniku ich rozpoznania przez wierzyciela (PPIS) postanowieniem z [...] marca 2016 r. zostały uznane za nieuzasadnione. Zgłoszone zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczyły braku wymagalności obowiązku, niewykonalności obowiązku oraz prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Postanowieniem z [...] maja 2016 r. znak [...] W[...], działając na podstawie art. 34 § 4 i 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), dalej: u.p.e.a. i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., uznał przedstawione zarzuty za niezasadne. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Z. Z., MZ postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. zaskarżone postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. Organ zażaleniowy stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na zaszczepieniu małoletniego syna Y. Z. było prowadzone w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku, MZ wyjaśnił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r. poz. 151), dalej: u.o.z.o.z. oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.), dalej: r.o.s.o. Zgodnie z § 5 r.o.s.o., obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z., który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 u.o.z.o.z. w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m. in. dziecka) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Na skarżącym jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym, jak zauważył organ, spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych. Ich przedmiotem powinno być potwierdzenie bądź wykluczenie przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego wynika, że zobowiązany nie zgłosił się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne, a w aktach sprawy brak jest zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych. Powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z 16 kwietnia 2014 r., II SA/Bk 18/13, MZ wskazał, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Odnośnie do prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ MZ wskazał, że organem podejmującym w sprawie czynności egzekucyjne jest W[...], nie zaś, jak błędnie podniesiono w zażaleniu – państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Skargą Z. Z. zaskarżył powyższe postanowienie MZ z [...] sierpnia 2018 r., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego; 2) art. 5 ust. 1 pkt 1a u.o.z.o.z. w zw. z § 3 r.o.s.o. poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego jest wymagalny, mimo iż w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających zakwalifikowanie małoletniego przez lekarza do szczepień, jak też dokumentów potwierdzających wykluczenie przez lekarza przeciwwskazań do zaszczepienia; 3) art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 r.o.s.o.; organ twierdzi, że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu GIS, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 u.o.z.o.z. może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie GIS, co wskazuje, iż skarżący może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści r.o.s.o., tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia; 4) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS, mimo iż dziecko skarżącego było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalenie dopuszczalności szczepienia i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej; 5) art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia; jako podstawę prawną postanowienia organ powołał art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z., tymczasem ww. akt w art. 17 ust. 10 pkt 1-4 stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: a) wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, b) osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, c) sposób przeprowadzania szczepień ochronnych - bez wskazania, że powyższe nastąpi w formie komunikatu GIS; 6) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia, jak i zarzutów wskazujących na naruszenie Konstytucji; 7) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie i złożenia dowodów; 8) art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji; 9) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 3 u.o.z.o.z. poprzez przyjęcie, że powyższy przepis stanowi podstawę do prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy nie konkretyzuje on obowiązku co do czasu i rodzaju szczepienia; 10) art. 17 ust. 11 u.o.z.o.z. w związku z art. 87 oraz art. 92 Konstytucji; 11) art. 17 ust. 2 u.o.z.o.z.; 12) art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284), dalej: EKPC; 12) art. 47 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę MZ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, że postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a., jak również art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., Sąd I instancji wskazał, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji tylko wówczas, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny uprawdopodobni, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, a także gdy tytuł wykonawczy nie spełnia koniecznych wymogów określonych u.p.e.a. Takie przesłanki w tej sprawie nie wystąpiły. Sąd I instancji podkreślił, że nie podlega wątpliwości, że osobami odpowiedzialnymi za poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym są jego rodzice. Ochrona dziecka przed zachorowaniem na chorobę zakaźną, mogącym spowodować poważne konsekwencje zdrowotne dla dziecka i osób mających z nim kontakt, leży w interesie dziecka i w interesie społecznym. Z art. 5 ust. 1 u.o.z.o.z. wynika wprost, że osoby przebywające na terytorium kraju są obowiązane, na zasadach określonych w tej ustawie, do poddania się szczepieniom ochronnym. Obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Uchybienie przez rodziców temu obowiązkowi powoduje konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżący wywodząc, że nie powstał obowiązek, który mógłby być egzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej. Jeżeli tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nadaje się do wykonania, a równocześnie nie zachodzą żadne okoliczności, które powodowałyby niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, wówczas organ egzekucyjny nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, tylko zaopatruje tytuł klauzulą o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, co stanowi czynność materialno-techniczną. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie dostarczył zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u dziecka. Niekwestionowanym w sprawie faktem jest, że skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku jego zaszczepienia, w tym także zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego, a brak reakcji ze strony skarżącego na doręczone upomnienie PPIS świadczy o braku zamiaru zaszczepienia dziecka. Za całkowicie błędne prawnie uznał Sąd I instancji wywody skarżącego odnośnie do braku związania Programem Szczepień Ochronnych. Zgodnie z § 5 r.o.s.o., obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.o.z.o.z. Rozporządzenie wprost odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu i roku życia powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy obejmuje obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień. Sąd I instancji podkreślił, że W[...] badał dopuszczalność egzekucji. Dokonał wstępnej kontroli tytułu wykonawczego przesłanego wraz z wnioskiem wierzyciela oraz zarzutów zobowiązanego, uzyskał stanowisko wierzyciela (niebędącego organem egzekucyjnym) co do zarzutów na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., a następnie rozpoznał zarzuty. Analiza przepisów prawa uwzględniona przez organ egzekucyjny nie potwierdza zarzutu skarżącego, że organ egzekucyjny nie przeprowadził samodzielnego badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej. Brak było w rozpoznawanej sprawie przesłanek nieprzystąpienia do egzekucji określonych w art. 29 § 2 u.p.e.a. Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., a także zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1, art. 81 i art. 124 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił również argumentacji, że doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 EKPC. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 47 Konstytucji Sąd I instancji podniósł, że konstytucyjnie chroniona wolność decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m. in. ze względu na ochronę zdrowia. Nie wymaga wyjaśnień, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W realiach demokratycznego państwa prawnego tak dobro dziecka, jak i interes społeczny jednoznacznie wymagają, aby rodzice dziecka korzystali z osiągnięć współczesnej medycyny w sposób wolny od ideologicznych uprzedzeń i dobrowolnie poddawali dziecko szczepieniom ochronnym m. in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z. i równocześnie, by chronić prawa dziecka, których ochronę zapewnia Rzeczypospolita Polska (art. 72 ust. 1 Konstytucji). Odnośnie natomiast do sformułowanego przez skarżącego wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jak również do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC) Sąd I instancji stwierdził, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia ww. żądania. Skargą kasacyjną Z. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd I instancji na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów; 1) art. 87 Konstytucji w zw. z art. 17 ust. 11 u.o.z.o.z. poprzez zaliczenie Komunikatu GIS do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż można nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli; 2) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1b u.o.z.o.z. w zw. z § 3 r.o.s.o. poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego Y. Z. w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam Sąd I instancji nie wskazał z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek, jedynie podnosząc, że terminy realizacji obowiązku "są uwarunkowane zaleceniami jakie definiuje Program - w zależności od kalendarzowego wieku dziecka" (s. 10 uzasadnienia wyroku); 3) naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 r.o.s.o. poprzez uznanie, że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu GIS, podczas gdy tenże akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 u.o.z.o.z. może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie GIS, co wskazuje, iż skarżący może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści r.o.s.o., tj. do ukończenia przez dziecko 6. roku życia, 15. roku życia, 19. roku życia; 4) naruszenie art. 8 ust. 1 EKPC oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia, mimo iż wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy; 5) naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 u.o.z.o.z. poprzez uznanie, że nałożona na skarżącego grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego; II. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary, stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również przez brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki [...] oraz badań opublikowanych we wskazanym przez skarżącego czasopiśmie naukowym. Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 11 u.o.z.o.z. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2 i 3, art. 68 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim GIS ogłasza w formie komunikatu, czy też MZ w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie skarżący wniósł o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z pytaniem o wykładnię treści art. 8 ust. 1 EKPC odnośnie do tego, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi, nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 EKPC. Z uwagi na fakt, że zdaniem skarżącego powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny, w skardze kasacyjnej wniesiono o zawieszenie postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną MZ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W pierwszym rzędzie wskazać należy na uchybienie formalne popełnione przez autora skargi kasacyjnej w zakresie powiązania powołanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów, których naruszenie uznawane jest za naruszenie prawa materialnego, z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zaaprobowanie przez Sąd I instancji zastosowania w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem przepisów prawa materialnego, którym została nadana błędna wykładnia, może zostać objęte wyłącznie zarzutem odwołującym się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. To jednak nie pominięcie powyższego przepisu przesądza o niezasadności zarzutów powołanych w omawianej podstawie kasacyjnej, decydujący wpływ na ich ocenę ma bowiem stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżonemu wyrokowi – wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego - nie można przypisać błędu w zakresie dokonanej wykładni prawa materialnego. W kontekście zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 11 u.o.z.o.z. należy wyjaśnić, że Sąd I instancji trafnie stwierdził, że przyjęcie przez małoletniego syna skarżącego szczepień ochronnych przeciw chorobom wymienionym w treści tytułu wykonawczego pozostaje obowiązkiem, który ma charakter prawny. Wynika on bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z., zgodnie z którym osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Szczepienie ochronne art. 2 pkt 26 u.o.z.o.z. definiuje jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. To zobowiązanie konkretyzują odpowiednie przepisy r.o.s.o. W art. 17 ust. 10 u.o.z.o.z. ustawodawca zdecydował, że m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, a także osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby określa minister właściwy do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. Całkowicie błędnie w skardze kasacyjnej podstawę unormowania powyższych zagadnień skarżący kasacyjnie powiązał z art. 4 u.o.z.o.z., który dotyczy przyznania Radzie Ministrów prawa do określenia w drodze rozporządzenia programów zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych oraz lekooporności biologicznych czynników chorobotwórczych, wynikających z sytuacji epidemiologicznej kraju lub z konieczności dostosowania do programów międzynarodowych. Oceny o prawnym (ustawowym) charakterze obowiązku poddania się szczepieniom nie zmienia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że w świetle art. 17 ust. 11 u.o.z.o.z. GIS jest zobowiązany ogłosić Program Szczepień Ochronnych na dany rok w formie komunikatu, ponieważ zawarte w tym akcie zostały jedynie specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia (okresy życia, odstępy czasowe, warianty zaszczepienia, sposób podania szczepionki). Komunikat ten jest wydawany celem wykonania obowiązku nałożonego ustawą i nie można mu przypisywać charakteru samoistnego źródła prawa (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1504/16; wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., II OSK 1089/16). Należy w pełni podzielić prezentowane w piśmiennictwie stanowisko, zgodnie z którym komunikat o kalendarzu szczepień ma status zbliżony do rekomendacji medycznych, dostarczając jedynie wykładni aktualnego stanu wiedzy medycznej z zakresu szczepień ochronnych pomocnej przy konkretyzowaniu norm zamieszczonych w przepisach r.o.s.o. (por. M. Boratyńska [w:] System Prawa Medycznego. Regulacja prawna czynności medycznych, Tom II. Część 1, red. M. Boratyńska, P. Konieczniak, Warszawa 2019, s. 742-743). Powyższe powoduje, że to, iż obowiązkowe szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok ogłaszanym w formie komunikatu przez GIS nie oznacza, że ich zakres – jak błędnie postrzega to skarżący – powinien być traktowany jako oderwany od powszechnie obowiązującej materii normatywnej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że przyjęcie określonego kalendarza szczepień wynika przede wszystkim z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Trudno byłoby oczekiwać, by materią tą miał zajmować się sam ustawodawca, który w przywołanym akcie prawnym wyraźnie stanowi o obowiązku szczepień ochronnych, kwestie szczegółowe pozostawiając rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie niezasadnie skarżący postawił w sprawie zarzut braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), łącząc go z dyspozycją § 3 r.o.s.o. Należy przypomnieć, że wymagalność obowiązku stanowi przesłankę dodatnią prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazaną cechę charakteryzującą obowiązek definiuje się jako tę właściwość obowiązku, która pozwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku, a w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Wymagalność jest zatem stanem obowiązku istniejącym w określonym czasie łączonym z chwilą określającą najwcześniejszą możliwość żądania przez wierzyciela wykonania obowiązku (por. L. Klat-Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, s. 260-261). Jeżeli wymagalność odnosić do obowiązku poddania obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, to ma ona zasadniczo związek z momentem, w którym rozpoczął swój bieg termin podania osobie małoletniej dawki szczepionki określonej przedziałem wieku, w jakim się ona znajduje i obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych na dany rok. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że § 3 r.o.s.o. nie określa granicznych terminów wykonania obowiązku szczepienia, wobec czego poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej – jak to błędnie postrzega skarżący – jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., II OSK 3322/17). Podzielenie poglądu skarżącego, jak trafnie podniósł Sąd I instancji, niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle kalendarzowego wieku syna skarżącego (data urodzenia - [...]stycznia 2015 r.) oceniany obowiązek określony w tytule wykonawczym w dacie prowadzenia jego egzekucji miał charakter wymagalny, ponieważ w świetle Programu Szczepień Ochronnych doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wymienionym w tytule siedmiu chorobom: gruźlicy; wirusowemu zapaleniu wątroby typu B (WZW B) – I i II dawka; błonicy, tężcowi i krztuścowi (dawki I-III); polio (I i II dawka); Haemophilus influanzae typu b (dawki I-III). Szczepienie przeciwko nim, włączając w to również przyjęcie ostatniej dawki, jeżeli szczepienie w danym przypadku oparte jest na przyjęciu więcej niż jednej dawki, powinno zostać wykonane przed ukończeniem pierwszego roku życia. O realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania lub inne względy sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych wiedzą medyczną i epidemiologiczną. Nie ma podstaw, by sprzeciwić się uznaniu, że cechę wymagalności danego obowiązku określa harmonogram szczepień, a konkretyzuje ją zawsze wiedza medyczna lekarza, który oceniając stan zdrowia dziecka, określa konkretny moment przeprowadzenia badania i wykonania obowiązku szczepienia. Powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. (skarżący mylnie odwołał się do u.o.z.o.z.) w zakresie, w jakim Sąd I instancji miał nie ocenić nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia jako środka zbyt uciążliwego, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł objąć merytoryczną kontrolą. W postępowaniu wywołanym wniesieniem przez zobowiązanego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie bada z urzędu, czy wystąpiła którakolwiek z sytuacji wymienionych w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Przedmiotem rozpoznania mogą być wyłącznie te zarzuty, które zobowiązany zgłosił organowi egzekucyjnemu w związku z doręczonym mu tytułem wykonawczym (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Z pisma z 3 marca 2016 r. (k. 68 akt) jednoznacznie wynika, że skarżący wadliwość działania organu egzekucyjnego powiązał z dyspozycją art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 9 u.p.e.a., co oznacza, że sytuacja zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, pomimo że pozostaje okolicznością wskazaną w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., nie może stanowić kryterium prawnego oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, jeżeli skarżący odstąpił od powołania ww. zarzutu w toku postępowania egzekucyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji. Z art. 68 ust. 4 Konstytucji wynika nałożony na władze publiczne jednoznaczny obowiązek zwalczania chorób epidemicznych. Przedmiotem ochrony konstytucyjnej pozostaje zdrowie publiczne (por. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, komentarz do art. 68). Zakresem tego pojęcia powinny zostać objęte te działania, które wiążą się ze wszystkimi aspektami zdrowia ludzi, jego ochrony oraz poprawy. W jego skład bez wątpienia wchodzi również wymóg rozpoznawania i zapobiegania chorobom epidemicznym jako najistotniejszemu zagrożeniu zdrowia zbiorowości ludzi stanowiącego dobro publiczne. W piśmiennictwie trafnie zauważa się, że poddanie się szczepieniu ma dwa wymiary. Z jednej strony, osoba zaszczepiona sama uzyskuje ochronę przed zachorowaniem, z drugiej zaś strony, chroni innych przed zachorowaniem. Wysoki współczynnik osób zaszczepionych zabezpiecza osoby, które ze względów zdrowotnych nie mogły poddać się szczepieniu lub pomimo zaszczepienia nie wykształciły odporności immunologicznej. Szczepienie leży zatem nie tylko w interesie jednostki, lecz także w interesie społecznym, który polega na utrzymaniu koniecznego progu odporności populacyjnej, tj. określonego odsetka osób zaszczepionych, gwarantującego zahamowanie rozprzestrzeniania się choroby (por. K. Pałka [w:] System Prawa Medycznego. Tom 2. Szczególne świadczenia zdrowotne, red. L. Bosek, A. Wnukiewicz-Kozłowska, Warszawa 2018, s. 602). Współzależność stanu zdrowia ogółu ludzi od indywidualnych zachowań jednostek potwierdza, że publiczny system ochrony zdrowia musi być postrzegany całościowo. Tego rodzaju uwarunkowanie determinuje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie, że obowiązek usuwania przez organy państwa zagrożeń zdrowia zbiorowości może w szczególnych przypadkach ograniczać konstytucyjną zasadę wolności i nietykalności osobistej (art. 41 Konstytucji) oraz podnoszone przez skarżącego prawo do samostanowienia (art. 47 Konstytucji), jeżeli inna forma perswazyjna aniżeli przymus leczniczy nie jest skuteczna, by osiągnięta została wysoka odporność populacyjna. W demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) konieczne jest przyjmowanie takich rozwiązań, które równoważą możliwości prawne ochrony interesu indywidualnego i interesu społecznego. Wymaga dodatkowo podkreślenia, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje nie tylko wskazywaną w Konstytucji powinność państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa w związku z tym, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia, ale nakierowany jest przede wszystkim na zapewnienie przez władze publiczne szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że regulacja zawarta w art. 68 ust. 4 Konstytucji w odniesieniu do zwalczania chorób epidemicznych u dzieci pozostaje bezpośrednio powiązana z prawem do szczególnej opieki zdrowotnej wynikającym z art. 68 ust. 3 i stanowi jego naturalne uzupełnienie w odniesieniu do tych jednostek chorobowych, które mogą bez odpowiedniej reakcji państwa rozprzestrzenić się na populację dzieci (por. M. Dercz, Konstytucyjne prawo dziecka do szczególnej opieki zdrowotnej, Warszawa 2016, s. 190 i n.). Zaskarżonemu wyrokowi nie można postawić usprawiedliwionego zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 EKPC. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkowe szczepienie jako przymusowy zabieg lekarski może stanowić ingerencję w gwarantowane na mocy wskazanego wyżej przepisu prawo do poszanowania życia prywatnego, niemniej na gruncie samej Konwencji prawo to nie jest prawem absolutnym. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadnie zauważył, że art. 8 ust. 2 EKPC dopuszcza ingerencję władzy publicznej w prawo do poszanowania życia prywatnego w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych spełnia kryteria ingerencji przewidzianej przez ustawę, a ponadto koniecznej w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób. Ochrona zdrowia społeczeństwa stanowi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnione dobro publiczne, którego realizacja uprawnia do wprowadzenia obowiązkowych szczepień zabezpieczających przed chorobami zakaźnymi szczególnie niebezpiecznymi ze względu na ryzyko epidemii. Ogólny interes społeczeństwa oraz interes indywidualny poszczególnych jednostek nie mogących poddać się szczepieniom ochronnym i z tego względu szczególnie narażonych na niebezpieczeństwo zachorowania bądź śmierci w przypadku epidemii choroby zakaźnej, do której powstania przyczynić mogą się jednostki, które pomimo braku przeciwskazań uchyliły się od obowiązku wykonania szczepień ochronnych, sprzeciwia się uznaniu, że te szczególnego rodzaju przymusowe zabiegi medyczne wykonywane w stosunku do osób, wobec których nie stwierdzono przeciwskazań do poddania się szczepieniom, naruszają art. 8 ust. 1 EKPC. Z twierdzenia, że obowiązek szczepień może zostać uznany za niezbędny w demokratycznym społeczeństwie wypływa wniosek, iż dopuszczalne jest stosowanie (finansowych) sankcji egzekucyjnych nakierowanych na doprowadzenie do wypełniania obowiązku szczepień (por. wyrok Wielkiej Izby ETPC z 8 kwietnia 2021 r., skarga nr 47621/13, Vavřička i inni). Powyżej wskazane względy skutkowały nieznalezieniem przez Naczelny Sąd Administracyjny podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym odnoszącym się do powołanego w skardze kasacyjnej zagadnienia. Z kolei odnośnie do wniosku o zwrócenie się do TSUE o dokonanie wykładni treści art. 8 ust. 1 EKPC zasadnicze wątpliwości budzić musi określenie we wniosku przez skarżącego organu sądowego, do którego Naczelny Sąd Administracyjny miałby skierować swoje wystąpienie. Jakkolwiek prawa podstawowe zagwarantowane w EKPC stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne, to nie może ulegać wątpliwości, że Unia Europejska nie przystąpiła do EKPC i nie stanowi ona aktu prawnego, który został formalnie włączony do unijnego porządku prawnego. Brak jest zatem jakiejkolwiek łączności pomiędzy kompetencją TSUE do dokonywania wykładni aktów prawa unijnego a interpretacją art. 8 ust. 1 EKPC, której przeprowadzenie w sprawie miałoby być, zdaniem skarżącego, wymagane. Jeżeli intencją skarżącego było wystąpienie ze wskazanym w skardze kasacyjnej problemem prawnym do ETPC, a przywołanie TSUE ma charakter oczywistej omyłki, wymagane w sprawie było uprzednie rozważenie przez autora skargi kasacyjnej dopuszczalności wnioskowanego działania. Sprawa dotycząca interpretacji lub stosowania praw i wolności gwarantowanych w EKPC i jej protokołach dodatkowych, tak jak to ujmuje wniosek skargi kasacyjnej, powtarzający treść skargi wniesionej do Sądu I instancji, może się stać przedmiotem opinii doradczej ETPC wydawanej na żądanie sądu pytającego, niemniej wskazany instrument wynika z przepisów Protokołu nr 16 do EKPC, którego Rzeczpospolita Polska nie ratyfikowała. Pomimo, że Protokół ten wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2018 r., nie ma on w polskim porządku prawnym charakteru aktu obowiązującego, wobec czego analizowane żądanie zamieszczone w skardze kasacyjnej musiało zostać ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny jako oczywiście nieuprawnione już z samych przyczyn formalnych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pozostaje nieuzasadniony. Powyższy przepis mógłby zostać naruszony wtedy, gdyby uzasadnienie orzeczenia nie pozwalało jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wykluczała kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak byłoby uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Sąd I instancji szczegółowo przedstawił przyczyny, z powodu których uznał, że obowiązek prawny dochodzony w kontrolowanym postępowaniu podlega egzekucji administracyjnej. Wskazał również, dlaczego obowiązek zaszczepienia małoletniego syna skarżącego mógł być traktowany przez MZ jako wymagalny. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie wymienił szczepień, które nie zostały przyjęte i z tego powodu podlegały one egzekucji, niemniej nie budzi wątpliwości ich rodzaj, albowiem zostały one przywołane w treści tytułu wykonawczego (pkt 5. część B. Treść obowiązku) i do niego Sąd bezpośrednio się odwołał, przedstawiając swoją ocenę prawną. W kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zauważenia, że zastrzeżenia sformułowane w skardze kasacyjnej względem treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostają, jak się wydaje, w koniecznym związku z orzeczeniem, które zostało zaskarżone i skonkretyzowaną argumentacją w nim zamieszczoną. Potwierdza to przywołanie przez skarżącego w treści zarzutu I.2 wypowiedzi Sądu I instancji (w formie cytatu), która nie mogła zostać przypisana Sądowi, skoro tenże jej nie wyraził, tym bardziej na podanej stronie uzasadnienia wyroku (s. 10). W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.