II OSK 3104/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 253/19 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 253/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] (skarżący) na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazując naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do rozstrzygnięcia kwestii istnienia interesu społecznego w oparciu o oceny właściwe dla postępowania zasadniczego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.); 2. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację w zakresie w jakim organ wiąże zgodność celów statutowych skarżącej organizacji społecznej z stawianymi przez nią zarzutami, a nie z przedmiotem i oczekiwanym rezultatem postępowania; 3. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu wyników-' - badań laboratoryjnych gleby okolicy spalarni w sytuacji, gdy takowe mają znaczenie dla oceny istnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu Towarzystwo wskazało, że oceniając zasadność wszczęcia postępowania dotyczącego jego wniosku opartego na art. 31 § 1 k.p.a. Sąd prowadził rozważania w oparciu o nieprawidłową metodologię, gdyż przesłanki, na które wskazuje art. 31 § 1 k.p.a. są odmienne od tych, które wskazano w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd powinien był dokonać analizy adekwatnych kryteriów prawnych do aktualnej sytuacji procesowej, gdyż wybieganie w przód do przesłanek właściwych dla kolejnego etapu postępowania fałszuje dokonywaną aktualnie ocenę. Skarżący zwrócił uwagę, że niektóre z kwestii poruszonych w zaskarżonym wyroku powinny być oceniane dopiero po wszczęciu postępowania wywołanego wnioskiem Towarzystwa. Podniósł, że dokonana przez Sąd I instancji ocena nieprawidłowości w funkcjonowaniu spalarni odpadów medycznych stanowiła w istocie ocenę kwestii nieważność decyzji, w sytuacji gdy przedmiot postępowania stanowił interes społeczny organizacji we wszczęciu postępowania. Wyjaśnił, że jego intencją jest wywołanie postępowania, którego przedmiotem będzie rozstrzygnięcie kwestii nieważności postępowania wywołanego nieprzeprowadzeniem postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, nie zaś nieprawidłowość funkcjonowania instalacji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, iż dokonanie oceny, czy pominięcie procedury oceny oddziaływania na środowisko może prowadzić do stwierdzenia nieważności zezwolenia, możliwe jest dopiero na podstawie prawa materialnego i nie powinno przesądzać o wszczęciu takiego postępowania. Zwrócił uwagę, że takie założenie prowadzi do efektu rekurencji, gdyż za warunek dokonania oceny prawnej stawia się jej wynik. Towarzystwo podniosło także, że cele określone w statucie zakreślają granice programowe jego działalności i nie powinny być odczytywane jako konkretne zadania założone do realizacji. Wyjaśniło, że statut stowarzyszenia w części określenia celów działalności jest aktem programowym i ideologicznym, dlatego nie można oczekiwać ścisłego dopasowania celów do podejmowanych przez stowarzyszenie działań w konkretnej sprawie. Ponadto skarżący wskazał, że przepis art. 31 § 1 k.p.a. istotnie stawia ograniczenia prawa udziału społecznego w postępowaniach administracyjnych, jednak nie uzasadnia to takiego jego odczytywania, jakiego dokonał Sąd I instancji. Następnie wyjaśnił, że skoro celami statutowymi Towarzystwa są m.in. ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń oraz działanie na rzecz zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów, to wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej instalacji powodującej groźnie zanieczyszczenia w związku z nieekologicznym zagospodarowaniem odpadów, jest uzasadnione. Stowarzyszenie przypomniało również, że organ zarzucił mu niewykazanie interesu społecznego, związanego z ochrona społeczności lokalnej, mieszkańców bliskich spalarni nieruchomości związanego z ochroną ich zdrowia przed zanieczyszczeniami emitowanymi przez spalarnię. Następnie wyjaśniło, że w niniejszej sprawie nie chodzi o szkodę w środowisku, czy zanieczyszczenie gleby, ale o interes społeczny uzasadniający wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zaś na skutek błędu organu lokalna społeczność została pozbawiona prawa zgłaszania uwag i wniosków w ramach oceny oddziaływania na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodziła również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.). Powyższy przepis przewiduje zatem dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2. wyd. zm. i uzup., C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 232-233). Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 283 i nast.). W rozpoznawanej sprawie zostało zakwestionowane spełnienie obydwu wymienionych w powyższym przepisie przesłanek. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem jako prawidłowe stanowisko organu, że wszczęcie przedmiotowego postępowania nie jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. Zdaniem Sądu I instancji cele statutowe Towarzystwa mają raczej charakter natury edukacyjnej, propagującej zachowanie przyjazne środowisku, upowszechniającej wiedzę ekologiczną, czy też zmierzającej do pobudzenia aktywności społecznej i podejmowania działań na rzecz rozwoju demokracji lokalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął jednak, że wśród celi Towarzystwa wymienionych w statucie znajdują się między innymi: zachowanie ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego, ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego, ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń, działanie na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowywania odpadów. Choć cele statutowe są ogólne to nie mają one jedynie charakteru edukacyjnego, ale są powiązane także z szeroko pojętymi celami ochrony środowiska. Tym bardziej, że jak wynika z § 8 pkt 22 jednym ze środków jakimi Towarzystwo realizuje swoje cele jest udział w postępowaniach administracyjnych dotyczących spraw związanych z ingerencją w środowisko naturalne. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób nieuprawniony zaakceptował wadliwe stanowisko organu, że cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają możliwości żądania wszczęcia postępowania. W związku z powyższym jako zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie przez Sąd I instancji, że cele statutowe Towarzystwa nie uzasadniały żądania wszczęcia postępowania. Zwrócić należy jednak uwagę, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13). Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to nie musi już udowadniać, że tak faktycznie się stanie. Organizacja ta winna natomiast wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że tak może się stać. Okoliczności te powinny zostać następnie wnikliwie sprawdzone w postępowaniu administracyjnym. Jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość negatywnych oddziaływań na środowisko, zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć i okoliczność ta winna zostać sprawdzona w postępowaniu administracyjnym. Nie jest wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji. W sytuacji, gdy tylko takiego ogólnego sformułowania użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można uznać za niewystarczające. Zasadnie w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Stowarzyszenie nie podało żadnych okoliczności mających przemawiać za uznaniem, że na wniosek Towarzystwa należy wszcząć z urzędu postępowanie. Podkreślić bowiem należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że nie do zaakceptowania było stanowisko prezentowane przez Towarzystwo, że interes społeczny jest oczywisty wobec – zdaniem skarżącego kasacyjnie – braku możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji bezpośrednio przez mieszkańców. Zwrócić należy uwagę, że zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Stowarzyszenie nie podało konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Z całą pewnością za spełnienie tej przesłanki nie można uznać powoływanie się na działanie w interesie ogółu społeczeństwa w ochronie środowiska, czy też powoływanie się na apele mieszkańców. Takie ogólne stwierdzenia stwarzałyby przesłanki do każdorazowego dopuszczania Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. O ile rację ma skarżące kasacyjnie Towarzystwo, że w pewnym zakresie rozważania organu, następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, faktycznie odnosiły się do meritum sprawy, co nie powinno mieć miejsca na tym etapie postępowania, to jednakże nie zmienia to faktu, że argumentacja podana przez Stowarzyszenie jest niewystarczająca do uznania, że wykazało ono istnienie przesłanek interesu społecznego, który przemawiałby za wszczęciem postępowania. Podkreślić przy tym należy, że obowiązek istnienia interesu społecznego ciążył na Stowarzyszeniu, które powinno tego dokonać przed organem administracji. Towarzystwo takich działań nie podjęło. Do skargi zaś dołączono sprawozdanie z badań gleby. Przy czym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny powyższego dokumentu, a rozważania w tym zakresie przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. w części dotyczącej interesu społecznego oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.