I OSK 1795/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka- Trzebiatowski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 717/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na bezczynność B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w przedmiocie bezczynności opisanej w tiret 5 i 8 wniosku z dnia 29 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. zasądza od B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. kwotę 700 (siedemset) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 717/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Stowarzyszenia A. w W. na bezczynność B. Sp. z o.o. w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2016 roku Stowarzyszenie A. w W. (dalej zwane "Stowarzyszeniem") zwróciło się do B. Sp. z o.o. w W. (dalej zwana "Spółką") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym m.in. informacje o szkoleniach i kursach, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015, tj. imiona i nazwiska uczestników szkolenia i prowadzących oraz zakres merytoryczny szkolenia (tiret piąty wniosku), a także treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013 - 2015 (tiret ósmy wniosku). W skardze na bezczynność Spółki skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 19 października 2016 roku Stowarzyszenie podniosło, że do dnia jej złożenia Spółka nie udostępniła żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę Spółka wskazała, że wniosek Stowarzyszenia został na początku mylnie uznany jako SPAM, jednak natychmiast po zauważeniu błędu (w dniu 23 sierpnia 2016 r.) udzielono większość żądanych informacji. Ponadto podniosła, że informacje żądane w punkcie piątym wniosku dotyczące kursów i szkoleń, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego, stanowią informacje publiczne przetworzone, dlatego decyzją z dnia [...] października 2016 r. odmówiono wnioskodawcy ich udostępnienia. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokumenty, których udostępnienia domagała się strona skarżąca we wniosku z dnia 29 czerwca 2016 r., dotyczą informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej zwana "u.d.i.p."). Sąd wyjaśnił, że żądanie obejmuje informacje istniejące, będące w posiadaniu organu, odnoszące się do sposobu gospodarowania majątkiem publicznym i zasad funkcjonowania tego organu. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga powinna zostać oddalona, bowiem zrealizowany został jej cel. Sąd wyjaśnił, że w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w prawem przewidzianej formie, co w realiach sprawy zostało osiągnięte zanim skarga została wywiedziona do sądu. Wskazał, że okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że organ w dniu 22 sierpnia 2016 r., a więc jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu, co miało miejsce w dniu 24 października 2016 r. (data wpływu do organu), udostępnił skarżącej wnioskowane informacje, przesyłając na jej adres odpowiedź. W dniu [...] października 2016 r. wydał zaś decyzję odmawiającą Stowarzyszeniu dostępu do informacji publicznej w zakresie informacji o kursach i szkoleniach, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego. Zatem odpowiedź na wniosek nastąpiła w najdłuższym możliwym terminie udzielenia informacji wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (dwóch miesięcy). Sąd przyznał, że Spółka nie wyczerpała trybu określonego w tym przepisie, a więc nie poinformowała Stowarzyszenia o tym, że informacja nie zostanie mu udzielona w terminie 14 dniu od dnia otrzymania wniosku. Zaznaczył jednak, że wnioskodawca zadał aż osiem pytań, które dotyczyły w większości danych statystycznych związanych z funkcjonowaniem prowadzonego przez Spółkę szpitala, co w oczywisty sposób wymagało nakładu pracy. Zdaniem Sądu z tego względu nie można było uznać, że organ był w tym zakresie bezczynny. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Stowarzyszenie A. w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie m.in. stanu sprawy, poprzez niedostrzeżenie i skutkiem tego nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki okoliczności, że na dzień wniesienia skargi podmiot zobowiązany nie zrealizował punktu piątego wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, a w konsekwencji błędne oddalenie skargi na bezczynność w tym zakresie; - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie m.in. stanu sprawy, poprzez zaniechanie przez Sąd Wojewódzki oceny stanowiska podmiotu zobowiązanego w zakresie realizacji punktu ósmego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj., że żądana w tym punkcie informacja nie ma przymiotu "publiczności", a w konsekwencji błędne oddalenie skargi na bezczynność w tym zakresie wobec nieuzasadnionego stanowiska podmiotu zobowiązanego. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy; - art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez zaniechanie przez Sąd Wojewódzki oceny, czy wniosek o udostępnienie "treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013 - 2015" dotyczy udostępnienia informacji objętych konstytucyjnym prawem do informacji publicznej i skutkiem tego naruszenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa; - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, poprzez pominięcie tego przepisu przy określaniu obowiązku udostępniania wnioskowanych informacji, a co za tym idzie zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji bez podstawy prawnej na kanwie niniejszej sprawy; - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez zaniechanie przez Sąd Wojewódzki oceny, czy wniosek o udostępnienie "treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013 - 2015" dotyczy udostępnienia informacji publicznej; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie zrealizował punktu piątego wniosku w ustawowym terminie; - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika obowiązek udostępnienia informacji publicznej "przetworzonej" albo wydania decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność w zakresie punktu piątego wniosku, podczas gdy podmiot zobowiązany na chwilę wniesienia skargi ani nie udostępnił żądanej w tym zakresie informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podmiot zobowiązany wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z punktu piątego wniosku z uchybieniem terminów do załatwienia tej sprawy określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., dopiero po złożeniu skargi na bezczynność. Ponadto wskazano, że - choć skargi pacjentów szpitala nie są informacjami (dokumentami) wytworzonymi przez szpital jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej - to są informacjami odnoszącymi się do działalności tego podmiotu. Mają ścisły związek z wykonywaniem przez szpital zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia i życia, a działalność szpitala w tym względzie oparta jest na wykorzystywaniu środków publicznych. Zatem te informacje należało zakwalifikować jako informację publiczną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka B. Sp. z o.o. w W. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie spółki zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W celu przejścia do analizy zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż "dokumenty, których udostępnienia domagała się skarżąca we wniosku z dnia 29 czerwca 2016 r., dotyczyły bez wątpienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., dotyczyły bowiem informacji istniejących, będących w posiadaniu organu i odnoszących się do sposobu gospodarowania przez niego majątkiem publicznym i zasadami funkcjonowania". Ponadto Sąd w swoich rozważaniach, pomijając teoretyczne wywody, wskazał tylko, że "W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, że organ w dniu 22 sierpnia 2016 r., a więc jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu, co miało miejsce w dniu 24 października 2016 r. (data wpływu do organu), udostępnił skarżącej wnioskowane informacje, przesyłając na jej adres odpowiedź, a w dniu [...] października 2016 r. wydał decyzję odmawiającą Stowarzyszeniu dostępu do informacji publicznej w zakresie informacji o kursach i szkoleniach, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno położniczego. Odpowiedź na wniosek nastąpiła, w najdłuższym możliwym terminie udzielenia informacji, czyli zgodnie z art. 13 ust. 2 dwóch miesięcy po otrzymaniu wniosku. Sąd zauważa, że B. sp. z o.o. nie wyczerpało trybu określonego w ww. przepisie, a więc nie poinformowało Stowarzyszenia o tym, że informacja nie zostanie mu udzielona w terminie 14 dniu od dnia otrzymania wniosku wskazując termin do jej udzielenia. Należy jednak wskazać, że wnioskodawca zadał w piśmie aż osiem pytań, dotyczących w większości danych statystycznych związanych z funkcjonowaniem prowadzonego przez B. sp. z o.o. w W. – szpitala, co w oczywisty sposób wymagało nakładu pracy, aby je zebrać, a zatem nie można uznać, że organ był w tym zakresie bezczynny. Mając zatem na względzie fakt, iż w świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w prawem przewidzianej formie, co w realiach tej sprawy zostało osiągnięte zanim skarga została wywiedziona do sądu, sąd zobligowany był oddalić skargę. O powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, mając na względzie brzmienie art. 151 P.p.s.a.". Z przedstawionego stanowiska Sądu pierwszej instancji wynika, że uznał on, iż wszystkie żądane przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia 29 czerwca 2016 r. informacje są informacjami publicznymi. Skoro tak, to uznał, stanowisko Spółki, że informacje o - treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013- 2015 (tiret 8 wniosku) nie jest prawidłowe. Zatem Sąd ten przyznał w tym zakresie rację Stowarzyszeniu. Sąd nie przedstawił jednak żadnej argumentacji na poparcie swojego stanowiska w zakresie dotyczącym tej informacji. Należy tu przypomnieć, że Spółka pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r. odmówiła udostępnienia tej informacji twierdząc wprost, że treść tych skarg nie jest informacją publiczną. Jednak z dalszych przytoczonych wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, że Spółka udostępniła wszystkie żądane informacje, oprócz informacji wskazanych w tiret 5 wniosku, które Spółka uznała za informację przetworzoną. Takie ustalenie Sądu pierwszej instancji, w sposób oczywisty przeczy dowodom zebranym w sprawie a nawet stanowisku Spółki. Konsekwencją tego wewnętrznie sprzecznego stanowiska Sądu jest wątpliwość co do prawidłowości oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi w zakresie żądania informacji o - treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013- 2015. Nie budzi bowiem wątpliwość, że w sytuacji gdy skarga dotyczy bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, w sytuacji pisemnego poinformowania wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, Sąd oddala skargę tylko wtedy gdy uzna, że rzeczywiście żądana informacja nie jest informacją publiczną. W przeciwnym razie, Sąd powinien uwzględnić skargę i stosownie do art. 149 p.p.s.a. co najmniej zobowiązać Spółkę do rozpoznania wniosku w tym zakresie i ocenić charakter bezczynności. Sąd pierwszej instancji tym obowiązkom nie podołał. Z przedstawionych wyżej ustaleń Sądu wynika też, że Stowarzyszenie wniosło skargę w dniu 24 października 2016 r. (data wpływu do organu). Spółka natomiast wydała decyzję, w której odmówiła udostępnienia informacji zawartej w punkcie 5 wniosku - dnia [...] października 2016 r. Zatem już po wniesieniu skargi. W rezultacie odpadła przesłanka do zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku zakresie tej informacji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez co żądanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i wymagało umorzenia postępowania sądowego w tym zakresie. Nie stało się natomiast bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie żądania stwierdzenia bezczynności Spółki i charakteru bezczynności - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był do rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie biorąc pod uwagę terminy rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przewidziane w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Należy zatem uznać, że także z tych obowiązków Sąd nie wywiązał się, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie dokonał oceny bezczynności Spółki w zakresie rozpoznania wniosku z tiret (punktu) 5. Sąd bezzasadnie uznał, że Spółka nie była w bezczynności (w zakresie rozpoznania wniosku w tej części), stwierdzając, iż "w świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w prawem przewidzianej formie, co w realiach tej sprawy zostało osiągnięte zanim skarga została wywiedziona do sądu, sąd zobligowany był oddalić skargę". Jednak z niekwestionowanych ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że decyzję Spółka wydała dopiero po wniesieniu skargi. Zatem Sąd nie wziął pod uwagę brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. obowiązującego od 15 czerwca 2015 r. W konsekwencji, zasadnymi okazały się zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wskazane wyżej uchybienia Sądu powodują, że odnoszenie się do pozostałych zarzutów byłoby przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę w przekazanym zakresie, Sąd pierwszej instancji zastosuje się do przedstawionej wyżej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów. W szczególności Sąd ustali charakter żądanej informacji z tiret 8 wniosku i uzasadni swoje stanowisko, po czym jeśli przyjmie, że nie jest to informacja publiczna oddali skargę w tej części, natomiast w sytuacji gdy ustali, że jest to informacja publiczna, rozpozna skargę z uwzględnieniem treści art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 1a p.p.s.a. Sąd ponadto oceni, czy Spółka wydając decyzję odmowną w zakresie informacji z tiret 5 wniosku już po wniesieniu skargi była w bezczynności i ewentualnie oceni charakter tej bezczynności i rozważy umorzenie postępowania w części dotyczącej żądania zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku w zakresie informacji z tiret 5 wniosku. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną w części i uchylił zaskarżony wyrok w części, w której Sąd oddalił skargę w przedmiocie bezczynności dotyczącej informacji z tiret 5 i 8 wniosku, i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Natomiast na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części, bowiem wyrok został zaskarżony w całości a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły tylko oddalenia skargi co do bezczynności w udostępnieniu informacji z tiret 5 i 8 wniosku. O kosztach postępowania kasacyjnego od Spółki na rzecz Stowarzyszenia orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.