I SA/Wa 169/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg K. B.J. i J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołań J. P. i K. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości położone w miejscowości [...], gmina [...], objęte dawnym wykazem hipotecznym lwh [...] gm. kat. [...], będące stawami rybnymi, nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.) – przywoływanego dalej jako: "dekret PKWN". Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z [...] czerwca 2007 r. K. B.(będąca jednym z następców prawnych A. P.) dawnego właściciela nieruchomości położonych w miejscowości [...] gm. [...] wystąpiła o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 151 ze zm.) przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie MRiRR" decyzji stwierdzającej, że dawne parcele katastralne nr nr: [...],[...] do [...],[...] do [...],[...] do [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] do [...],[...],[...] do [...],[...] oraz [...], objęte wykazem hipotecznym lwh [...], stanowiące stawy, o łącznej pow. [...] ha nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Własność tych nieruchomości, aktualnie objętych księgą wieczystą nr [...], Skarb Państwa nabył z dniem 1 stycznia 1976 r. w drodze zasiedzenia, co stwierdzone zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2003 r. sygn. akt [...] Ns [...]. W toku postępowania ustalono, że dawna księga gruntowa się nie zachowała. Prawo własności przynależne A. P. do objętych wnioskiem parcel (wyjąwszy parcelę ozn. nr [...] - dla której brak dowodu na przynależną wyżej wymienionemu własność) ustalono mając na względzie treść Arkusza posiadłości gruntowej nr [...] dla nieruchomości w [...]. Na przynależny mu tytuł wskazywało nadto sporządzone w okresie międzywojennym sprawozdanie komisarza ziemskiego z dochodzeń prowadzonych w dobrach tzw. [...], a także świadkowie zeznający w postępowaniu o zasiedzenie nieruchomości. W toku postępowania nie pozyskano natomiast dokumentów pozwalających stwierdzić, że nieruchomości objęte wnioskiem przejęte zostały na rzecz Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wobec takich ustaleń stanu faktycznego, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2018 r. , działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. Organy stanęły na stanowisku, że w aktualnym stanie prawnym organ administracji publicznej ma prawo orzekać w drodze decyzji wydawanej na podstawie § 5 rozporządzenia MRiRR tylko wówczas, gdy do samej nacjonalizacji nieruchomości doszło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Nie jest natomiast uprawniony do domniemywania podstawy prawnej przejęcia majątku. Mając zaś na względzie to, że Skarb Państwa własność przedmiotowych nieruchomości nabył w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1976 r., można z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, że nie zostały one przejęte na podstawie ww. przepisu. Minister powoływał się przy tym na wynikającą z art. 365 § 1 k.p.c. moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądu. Wskazano nadto na brak interesu w sprawie dotyczącej parceli nr [...] gm. kat. [...], której tytuł prawny przynależny poprzednikowi prawnemu inicjatorki postępowania nie został wykazany. W kontekście podnoszonych w odwołaniu argumentów wskazujących na istniejącą dokumentację przejęcia innych nieruchomości A. P. na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważał, że przedmiotem postępowania są konkretne indywidualnie określone nieruchomości i to ich stan winien być zbadany. Wskazywał nadto, że nawet gdyby uznać, że nieruchomości przejęte zostały na podstawie przepisów dekretu, to ów statuuje różne podstawy przejmowania nieruchomości. Paragraf 5 rozporządzenia MRiRR stosuje się natomiast jedynie do nieruchomości określonej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargi wnieśli K. B. i J. P.. K. B. zarzuciła jej naruszenie: -art.104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia MRiRR w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie w decyzji w świetle dokonanych w toku instancji administracyjnych ustaleń, tj. ustalenia faktu wykazania prawa własności poprzednika prawnej skarżącej- A. P. do nieruchomości objętych wnioskiem (z wyjątkiem pgr 331) oraz ustalenia faktu nieprzejęcia nieruchomości stawowych w [...] na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN; -art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji istnienia przesłanek do wydania decyzji co do istoty sprawy. Skarżąca wywodziła, że skoro dopuszczalnym było pod rządami dekretu wydawanie rozstrzygnięcia (na żądanie strony lub z urzędu) skutkującego rozstrzygnięciem, że określone nieruchomości podlegały przejęciu na jego podstawie na rzecz Skarbu Państwa, to tym bardziej możliwe jest potwierdzenie w tym samym trybie faktu, że określona nieruchomość nie podlegała z mocy samego prawa pod postanowienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, co wynika z literalnego brzemienia § 5 i 6 rozporządzenia MRiR. Ustalenie zatem w toku postępowania braku podstaw oraz nieprzejęcia na rzecz Skarbu Państwa w wykonaniu dekretu PKWN nieruchomości objętych wnioskiem powinno znaleźć odzwierciedlenie w orzeczeniu rozstrzygającym sprawę co do jej istoty, a nie umorzeniu postępowania. Za trafne jednocześnie uznawała ustalenia organów, że nieruchomości nie zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej na podstawie dekretu PKWN. Kwestionowała jednak ustalenia, że Skarb Państwa nabył ich własność w drodze zasiedzenia podnosząc, że postępowanie przed sądem powszechnym w tym przedmiocie zostało wznowione. Na rozprawie okoliczność tę potwierdził pełnomocnik J. P. wskazując, że wznowione w sprawie o zasiedzenie postępowanie sądowe pozostaje w toku. W związku z czym wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. J. P. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: art. 77 § 1 in fine w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 6 w zw. z § 3 k.p.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny prawidłowo zebranego materiału dowodowego, z którego jednoznacznie wynikał fakt braku zastosowania w odniesieniu do nieruchomości położonych w [...], objętych dawnym wykazem hipotecznym lwh [...] gm. kat. [...] przepisów dekretu PKWN, co skutkowało błędnym wnioskiem organu drugiej instancji, zgodnie z którym w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe jest jedynie uprawdopodobnienie braku zastosowania przepisów dekretu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że ww. okoliczność została przesądzona ponad wszelką wątpliwość. W ocenie skarżącego powołanie się w uzasadnieniu decyzji jedynie na prawdopodobieństwo braku przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu PKWN nie tylko uniemożliwia dochodzenia swoich prawa windykacyjnych względem osób trzecich, ale także wprowadza niepewność w stosunku do sytuacji prawnej tejże nieruchomości. Organ drugiej instancji winien zaś w sposób jednoznaczny w uzasadnieniu decyzji wskazać, że okoliczność braku przejęcia nieruchomości w [...] na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu PKWN została przesądzona ponad wszelką wątpliwość- bowiem zaistniały wszelkie podstawy do przyjęcia powyższego twierdzenia. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skargi są niezasadne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1242/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Jeśli zatem nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w sytuację prawna zindywidualizowanego podmiotu, sprawa administracyjna nie istnieje, a postępowanie administracyjne w niej uruchomione, jako bezprzedmiotowe podlegać musi umorzeniu. Wówczas bowiem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Skarżący domagali się stwierdzenia w drodze decyzji, wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia MRiRR, że nieruchomości położone [...], objęte dawną księgą lwh [...] gm. kat. [...], stanowiące była własność A. P., nie podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Tymczasem przewidziany w § 5 i 6 rozporządzenia MRiRR tryb rozstrzygania sporów co do kwestii przejęcia z mocy prawa określonych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej ma zastosowanie – jak wskazuje się w orzecznictwie wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze ww. dekretu (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. I OSK 1278/16 Lex nr 2543008). Jest on uruchamiany – jak wyjaśniono to w uzasadnieniu do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123) – wówczas, kiedy właściciel (współwłaściciel) uważał, że jego nieruchomość z takich czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Innymi słowy jego skuteczne zainicjowanie i możliwość wydania w nim decyzji administracyjnej rozstrzygającej meriti ów spór, zastrzeżona została wyłącznie do sytuacji gdy istotnie dana nieruchomość (jej część) przejęta została ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie ww. przepisu, a zdaniem strony przejęta być nie powinna. Powyższe jest konsekwencją przyjętego w art. 2 dekretu PKWN modelu nacjonalizowania nieruchomości ziemskich zakładającego, że "wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga". Prowadziło to bowiem do przejęcia ich własności z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 13 września 1944 r.), bez konieczności potwierdzania tego skutku prawnego jakimkolwiek aktem. A skoro tak to w praktyce stosowania dekretu PKWN mogły powstawać spory, czy nacjonalizacja na jego podstawie konkretnych nieruchomości znajduje oparcie w jego przepisach. Dostrzegając ten problem, ówczesny prawodawca w § 5 i 6 rozporządzeniu MRiRR wprowadził administracyjny tryb rozstrzygania tego rodzaju sporów przez wojewódzkie urzędu ziemskie (aktualnie wojewodów), z tym że zastrzegł go wyłącznie do sporów dotyczących nieruchomości, których podstawą przejęcia miał być art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Jeśli zatem na tej podstawie dane nieruchomości nie były przejęte przez Państwo, rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym czy spełniały one kryteria kwalifikujące je do nieruchomości ziemskich wymienionych w tym przepisie, a przez to wiążące zajmowanie stanowiska czy podlegają jego działaniu, jest bezprzedmiotowe. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że dokumentów potwierdzających przejęcie spornych nieruchomości przez Państwo na podstawie ww. przepisu strony inicjujące postępowanie nie przedłożyły. Jednocześnie, w aktach sprawy znajduje się odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] .grudnia 2003 r. sygn. akt.[...] Ns [...] stwierdzającego, że do nabycia ich własności przez Skarb Państwa doszło w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1976 r. A skoro tak, to możliwość objęcia ich ww. regulacją (zakładającą nacjonalizację z dniem 13 września 1944 r.), pozostaje w sposób oczywisty wykluczona. Nie może zmienić tej oceny podnoszona w skardze K. B. okoliczność, że w sprawie zakończonej ww. postanowieniem doszło do wznowienia postępowania sądowego. Samo bowiem wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym orzeczeniem - które to postępowanie dotychczas nie zostało zakończonego (co potwierdził na rozprawie pełnomocnik J. P.) - nie eliminuje wszak owego postanowienia z obrotu prawnego, ani nie pozbawia go waloru wykonalności (por. art. 414 w zw. z art. 361 k.p.c.). To zaś oznacza, że organy administracji publicznej, jak i rozpoznający obecnie skargi sąd administracyjny, z mocy art. 365 § 1 k.p.c., jest nim związany. Podmioty te zobligowane są zatem do przyjęcia, że podstawa nabycia własności nieruchomości i moment w którym to nastąpiło, przedstawia się tak jak stwierdzono w tym postanowieniu. W tym kontekście można więc zgodzić się z J. P., że stanowisko Ministra wskazujące jedynie na "duże prawdopodobieństwo", a nie pewność, że do ich przejęcie przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nie doszło, było nieuprawnione i nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. A tym samym formułując tego rodzaju wnioski organ uchybił wskazanym w skardze przepisom procedury administracyjnej, jednakże nie w sposób, który by uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarówno bowiem w sytuacji, gdy brak jest dowodu na przejęcie nieruchomości w oparciu o wyżej przywołane unormowanie, jak i w sytuacji, gdy dowody zgromadzone w sprawie wskazują na przejęcie jej przez Skarb Państwa w innym trybie, prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem miałaby być ocena prawidłowości zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN do nieruchomości objętych złożonym w trybie § 6 rozporządzenia MRiRR wnioskiem, było niedopuszczalne. Jeśli zaś takie zostało wszczęte, podlegać musiało umorzeniu jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., o czym ostatecznie orzekł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując wydaną na tej podstawie decyzję Wojewody [...]. Z tych względów zarzut naruszenia tego przepisu, jak też naruszenia art.104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia MRiRR w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, upatrywanego w niezasadnym odstąpieniem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za chybiony. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.