II OSK 2465/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 820/19 oddalającego sprzeciw T.L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 820/19, oddalił sprzeciw T.L. (dalej również: "Inwestor") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] września 2017 r. Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i trafostacją w bryle budynku na terenie przy ul. [...], obejmującym działki nr [...] i nr [...]. Decyzją z [...] października 2018 r. Zarząd Dzielnicy B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in. że Inwestor nie dostarczył na jego wezwanie dokumentów wskazujących na możliwość i sposób uzbrojenia terenu, a wskaźniki i parametry planowanej zabudowy wyliczone zgodnie z obowiązującymi przepisami dla linii zabudowy, jej powierzchni i szerokości elewacji frontowej odbiegają od wnioskowanych przez Inwestora. Organ zaznaczył jednocześnie, że poddany analizie teren został powiększony w ten sposób, że budynki przecięte liniami granicznymi minimalnego analizowanego obszaru zostały do niego włączone. Wskazał przy tym, że brak było podstaw do dalszego poszerzenia tego terenu celem zaspokojenia wniosku Inwestora. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł T.L., zaskarżając ją w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2019 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, że postępowanie zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że parametr powierzchni zabudowy został nieprawidłowo określony z pominięciem nadwieszeń nad parterem. Kolegium zakwestionowało również sposób określenia elewacji frontowej planowanych budynków oraz ustalenia dotyczące możliwości uzbrojenia inwestycji w zakresie odprowadzania ścieków bytowych i wód opadowych. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że brak jest uzasadnienia dla poszerzania obszaru analizowanego w celu znalezienia takiego rodzaju i wielkości budynku, który będzie spełniał oczekiwania inwestora. Organ wskazał, że wprawdzie poszerzenie tego obszaru jest dopuszczalne, ale przesłanką do jego dokonania nie może być wyłącznie poszukiwanie zabudowy podobnej do zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium wywiodło także, że w przypadku odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, w tym wykonania analizy obszaru zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Inwestor złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając organowi odwoławczemu niezgodne z przepisami przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zamiast wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił sprzeciw Inwestora, uznając go za bezzasadny w sytuacji, w której zachodziła konieczność prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i ponownego dokonania analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy. Zaznaczył jednocześnie, że powołanie biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części przez organ I instancji. Zakres postępowania odwoławczego wykracza zatem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego i prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez wyeliminowanie dwukrotnej oceny kluczowego w sprawie dowodu. Sąd wywiódł przy tym, że zasada szybkości postępowania ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna wyznacza standard postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.L., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a." przez błędne przyjęcie, że w sprawie zaszły przesłanki do oddalenia sprzeciwu oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy z okoliczności wynika, że organ odwoławczy powinien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i wydać decyzję merytoryczną. Uzasadniając powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie podniósł, że obowiązujące przepisy nie sprowadzają roli organu odwoławczego w sprawach ustalenia warunków zabudowy do zatwierdzania bądź eliminowania z obrotu decyzji organu I instancji, a argumentacja Sądu I instancji jest nie do pogodzenia z dążeniem ustawodawcy do ograniczenia liczby wydawanych decyzji kasatoryjnych. Podkreślił, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów kluczowych dla sprawy i jedynie przeprowadzenie całego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy można uznać za naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęcie, że analiza urbanistyczna może zostać przeprowadzona wyłącznie przez organ I instancji, w praktyce może prowadzić do blokowania inwestycji niechętnie widzianych przez organ I instancji przez celowe nieprawidłowe sporządzanie wspomnianej analizy. Podkreślił, że w przypadku, gdy organ I instancji nie reaguje prawidłowo na kolejne uchylenia swoich decyzji, rolą organu odwoławczego jest wydanie decyzji merytorycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie w myśl art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Mając na uwadze treść przytoczonego powyżej art. 64e p.p.s.a., wskazać należy, że stosownie do postanowień art. 138 k.p.a. organ odwoławczy może – w zależności od okoliczności sprawy – uchylić zaskarżoną decyzje w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Analiza tych przepisów wskazuje, że organ odwoławczy może orzec co do istoty sprawy, o ile zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć przy tym należy, że w drodze wyjątku od ogólnej zasady prowadzenia przez organ odwoławczy wyłącznie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, organ drugiej instancji może w warunkach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odnotować jednakże należy, że przeprowadzenie tego postępowania uzależnione jest od złożenia w odwołaniu stosownego wniosku, o czym przesądza treść art. 136 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło to rozstrzygnięcie, uznając, że postępowanie zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczyły m.in. sposobu ustalenia parametru powierzchni zabudowy czy sposobu określenia elewacji frontowej planowanych budynków. W tym miejscu należy zauważyć, że określenie tych elementów zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 r. poz. 1945) stanowi jedna z kluczowych kwestii ustalanych w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na charakter tych uchybień zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, prawidłowo uznały, że obowiązujące przepisy uniemożliwiają ich usunięcie w ramach dodatkowego, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ II instancji. Zgodnie bowiem z przeważającą linią orzeczniczą sądów administracyjnych uzupełniające postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 136 k.p.a. nie może dotyczyć kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08). Ustalenie kwestii kluczowych dla sprawy w postępowaniu przed organem odwoławczym możliwe byłoby wyłącznie w przypadku złożenia przez Inwestora stosownego wniosku na podstawie art. 136 § 2 k.p.a., podczas gdy odwołanie Inwestora z 8 listopada 2018 r. wskazuje jedynie, że nie zgadza się on z decyzją organu I instancji i jedynie zapowiada złożenie odrębnego pisma procesowego z uzasadnieniem stanowiska Inwestora. Pisma tego z uwagi na sposób jego sformułowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać za wniosek, o którym mowa w art. 136 § 2 k.p.a. Tym samym należało uznać, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie mogło przeprowadzić samodzielnie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a jedynym dostępnym rozwiązaniem prawnym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia zgodnego z obowiązującymi przepisami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 kwietnia 2019 r. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.