II SA/Op 21/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Nyskiego z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. M. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (w dalszej części uzasadnienia: Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 16 lipca 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...], wydaną w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] uznał skarżącego za winnego popełnienia wykroczeń polegających na przekroczeniu w dniu [...] 2017 r. dopuszczalnej prędkości oraz kierowania pojazdem mechanicznym na drodze publicznej w stanie po użyciu alkoholu. W wyroku tym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres 6 miesięcy. Decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. Starosta Nyski, działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm.), zwanej dalej: "u.k.p.", orzekł o skierowaniu skarżącego na badanie psychologiczne z zakresu psychologii transportu. Decyzja ta stała się ostateczna, ponieważ Kolegium decyzją nr [...] utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W dniu 22 maja 2018 r. Starosta Nyski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy w związku z niepoddaniem się w wymaganym terminie badaniu psychologicznemu, na które został skierowany decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. Następnie decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p., Starosta Nyski orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy wydanego przez ten organ w dniu 14 lutego 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżący, pomimo upływu 30-dniowego terminu od doręczenia mu decyzji organu pierwszej instancji o skierowaniu na badanie psychologiczne, nie poddał się badaniu i nie przedłożył w wymaganym terminie odpowiedniego orzeczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że został już dostatecznie surowo ukarany w postępowaniu karnym, przekroczenie prędkości było nieznaczne, a ponadto nie był świadomy, że znajduje się w stanie po użyciu alkoholu. Podkreślił, że gdyby pouczono go o konieczności odbywania kursu reedukacyjnego oraz poddania się badaniom, to zakwestionowałby wynik badania na obecność alkoholu i wystąpiłby o badanie krwi. Skarżący wskazał również, że nie posiada środków na koszt przeprowadzenia takich badań. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 16 lipca 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając decyzję organ podniósł, że Starosta Nyski był zobligowany, zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p., wobec niewykonania przez skarżącego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Przy czym Kolegium wyjaśniło, że dochowanie terminu przedłożenia wymaganego zaświadczenia psychologicznego należało odnosić wyłącznie do daty wydania decyzji organu pierwszej instancji kierującej na takie badanie. Skoro zatem decyzja ta została doręczona skarżącemu 15 grudnia 2017 r. i nie przedstawił on w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, to zachodziła obligatoryjna przyczyna wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Z tych przyczyn, argumenty przedstawione w odwołaniu - zdaniem Kolegium - nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił, że został zbyt surowo ukarany, ponieważ nieświadomie popełnił wykrocznie. Podniósł, że choruje na poważną chorobę [...], a policjant wprowadził go w błąd, nie informując o dodatkowych konsekwencjach stwierdzonego naruszenia przepisów, w tym konieczności przeprowadzenia badań i odbycia kursu. Skarżący zakwestionował też stanowisko organów, że miał obowiązek poddania się badaniom w sytuacji, gdy podważał, w drodze odwołania, decyzję kierującą go na te badania. Podkreślił, że w chwili zdarzenia drogowego nie był świadomy stanu nietrzeźwości. Opisując swoją trudną sytuację życiową i materialną, skarżący podał, że utrzymuje się z renty, korzysta z pomocy społecznej, nie posiada żadnych oszczędności, jest osobą niepełnosprawną, a zatrzymanie prawa jazdy stanowi dla niego "życiową katastrofę" i zagraża jego samodzielnej egzystencji. Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SPP/Op 6/19, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu zwolnił skarżącego od kosztów sądowych (pkt 1) oraz ustanowił skarżącemu adwokata (pkt 2). Postanowieniem z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 21/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całości, wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że przy wydaniu tych aktów doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zdaniem Sądu, w kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organy dokonały wprawdzie prawidłowych ustaleń faktycznych, w tym okoliczności niezgłoszenia się przez skarżącego na wymagane badanie, i nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ale sposób procedowania sprawy był nieprawidłowy, co skutkowało wydaniem decyzji, które muszą podlegać wyeliminowaniu z obiegu prawnego. Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia zatrzymania prawa jazdy, wydanego skarżącemu w dniu 14 lutego 2005 r., nr [...] druk nr [...]. Chodziło zatem o zatrzymanie konkretnego, a nie abstrakcyjnego dokumentu upoważniającego do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii ("B"). Podstawą prawną wydanej decyzji był przepis art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p., który został zamieszczony w szerszym unormowaniu regulującym upoważnienie starosty do zatrzymania tego rodzaju dokumentu również z innych przyczyn. Chodzi tu o przepis art. 102 ust. 1 u.k.p. w brzmieniu: "Starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy: 1) upłynął termin ważności prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem - jeżeli dokument ten został przesłany przez organy kontroli ruchu drogowego; 2) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu: a) kursu dokształcającego w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 91 ust. 2 pkt 1 lit. a, b) praktycznego szkolenia w zakresie zagrożeń w ruchu drogowym, o którym mowa w art. 91 ust. 2 pkt 1 lit. b, c) kursów reedukacyjnych, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 4 lub 5; 3) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia: a) o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2, b) o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 84 ust. 1; 4) kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym; 5) kierujący pojazdem silnikowym przewozi osoby w liczbie przekraczającej liczbę miejsc określoną w dowodzie rejestracyjnym (pozwoleniu czasowym) lub wynikającą z konstrukcyjnego przeznaczenia pojazdu niepodlegającego rejestracji; przepis nie dotyczy przewożenia osób autobusem w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych, powiatowych i wojewódzkich przewozach pasażerskich w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1867, 1920 i 1954 oraz z 2017 r. poz. 60 i 730), o ile w pojeździe przewidziane są miejsca stojące". Analiza systemowa tego przepisu nakazuje przyjęcie, że obok tego, iż jest to norma bezwzględnie zobowiązująca wskazany w nim organ do określonego działania (wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy), to jest on przepisem materialnoprawnym, regulującym różnego rodzaju przesłanki, od których zależy możliwość wykonania przez ten organ normy zobowiązującej. Bez wątpienia też wszystkie przesłanki wymienione w pkt 1-5 nie muszą być spełnione kumulatywnie i wystarczy ziszczenie się jednej z nich, by mógł powstać skutek w postaci obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Oznacza to, że w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie tego przepisu, właściwy organ (w tym wypadku organem tym jest Starosta) bada ziszczenie się jednej lub kilku przesłanek wymienionych w tym przepisie. Stanowi to niewątpliwie podstawowy element postępowania dowodowego, gdyż już tylko w przypadku stwierdzenia wystąpienia w sprawie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów art. 102 ust. 1 u.k.p. działanie organu w przewidzianej w tym przepisie formie jest dopuszczalne. W wyniku tego postępowania może okazać się, że zachowanie strony, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, a co wynika z załączonych do akt sprawy sądowej akt administracyjnych, wyczerpuje nie tylko dyspozycję pkt 2 lit. "c" tego unormowania, ale i dyspozycję pkt 3 lit. "a" oraz pkt 3 lit. "b" cytowanego przepisu. W ocenie Sądu, w takim wypadku prowadzenie trzech oddzielnych postępowań w granicach tej samej sprawy, wyznaczonej dyspozycją art. 102 ust. 1 u.k.p. i to tożsamej zarówno podmiotowo (w stosunku do tej samej osoby - skarżącego), jak i przedmiotowo (w kierunku zatrzymania tego samego dokumentu prawa jazdy), jest niedopuszczalne. Normatywną podstawą regulującą sposób działania organu jest przy tym jeden przepis -art. 102 ust. 1 u.k.p. i nie można tu mówić, by stwierdzenie spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie w ramach jednego postępowania administracyjnego, wykluczało możliwość badania zaistnienia przesłanek pozostałych w ramach tego samego postępowania. Za takim rozumieniem art. 102 ust. 1 u.k.p. przemawia również wykładnia gramatyczna, gdyż przepis ten w sposób jednoznaczny upoważnia wymieniony w nim organ do wydania jednej decyzji administracyjnej, a nie decyzji administracyjnych (posługuje się liczbą pojedynczą: "wydaje decyzję administracyjną", a nie liczbą mnogą, np.: "wydaje decyzje"). W konsekwencji przyjęcia powyższego poglądu stwierdzić należało, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracyjne w sprawie doszło nie tylko do wszczęcia trzech postępowań w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, ale też każde z nich w tej samej dacie (11 czerwca 2018 r.) zakończyło się przed organem pierwszej instancji wydaniem decyzji o zatrzymaniu skarżącemu tego samego dokumentu (decyzja utrzymana w mocy przez decyzję zaskarżoną; decyzja nr [...], wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. wobec niewykonania przez skarżącego decyzji o skierowaniu na badania lekarskie; decyzja nr [...], wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z nieprzedstawieniem w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego). Doszło zatem do wydania trzech decyzji o zatrzymaniu tego samego dokumentu należącego do skarżącego, z których co najmniej dwie są niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż nie jest możliwe wykonanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy prawo jazdy zostało już zatrzymane mocą innej decyzji ostatecznej. W piśmiennictwie przyjmuje się, że chodzi w tym przepisie również o niewykonalność faktyczną, która miała miejsce (istniała) już w momencie wydania takiej decyzji (zob. K. Glibowski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 673). Zatrzymanie prawa jazdy, jako konkretnego - istniejącego materialnie dokumentu, jest niewątpliwie czynnością faktyczną, a nie prawną, która może być wykonana tylko jednorazowo. Można wprawdzie zatrzymać prawo jazdy znajdujące się w dyspozycji organu na podstawie decyzji (wyroku sądu) innego organu (sądu), ale może nastąpić to dopiero po upływie okresu zatrzymania, orzeczonego taką decyzją (wyrokiem). Organ odwoławczy również w tej samej dacie (16 lipca 2018 r.), na skutek rozpoznania odwołania skarżącego, wydał trzy decyzje utrzymujące w mocy opisane rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, powielając tym samym błąd popełniony przez Starostę. Ze względu na to, że decyzje te zostały wydane w tej samej dacie, nie można ustalić, które z nich są niewykonalne ze względu na wejście do obiegu prawnego (uostatecznienie się) decyzji pozostałych. Nie może mieć tu decydującego znaczenia oznaczenie numeryczne decyzji, które nie jest miarodajne dla uchwycenia rzeczywistej daty wejścia decyzji do takiego obiegu. Powoduje to konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., pomimo że ani skarżący, ani jego pełnomocnik, nie zarzucili tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania. Bez znaczenia jest przy tym, że w sprawie skierowania skarżącego na kurs reedukacyjny, badania psychologiczne i badanie stanu zdrowia toczyły się trzy odrębne postępowania, w których zapadły trzy odrębne decyzje. Postępowania te toczyły się na podstawie różnych przepisów materialnoprawnych i w różnych przedmiotach. Mogły co prawda być objęte jednym postępowaniem administracyjnym, ale wydanie tych trzech oddzielnych decyzji również było dopuszczalne. Ponadto decyzje te są ostateczne, nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego, a więc są też prawomocne (art. 16 § 3 K.p.a.) i stąd nie mogą stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu. Zatem ich niewykonanie przez skarżącego mogło stanowić podstawę wszczęcia postępowania, o którym mowa jest w art. 102 ust. 1 u.k.p., przy czym, co już wyżej wywiedziono, powinno w takim wypadku być wszczęte jedno postępowanie administracyjne, lub - jak w rozpoznawanej sprawie - w przypadku wadliwego wszczęcia trzech postępowań, takie postępowania powinny zostać przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie połączone. Odnosząc się do zarzutów skargi jeszcze raz należało stwierdzić, że są one całkowicie chybione. Decyzja wydawana na podstawie art. 102 ust. 1 u.k.p. w sprawie zatrzymania prawa jazdy należy do tzw. decyzji związanych, przy wydawaniu których - w razie ziszczenia się odpowiednich przesłanek - organ nie ma jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, a w szczególności nie może brać pod uwagę tzw. względów społecznych (stan zdrowia, sytuacja rodzinna i finansowa, okoliczności zdarzenia będącego podstawą ukarania skarżącego w postępowaniu karnym), które w skardze zostały bardzo mocno zaakcentowane. Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak na wstępie, przy czym wskazania co do dalszego postępowania w sprawie sprowadzają się do konieczności jego ponowienia w pełnym zakresie, czyli również z uwzględnieniem pozostałych nieprawidłowości jakich dopuścił się skarżący, z zastosowaniem się do uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Natomiast o kosztach pełnomocnika z urzędu orzeknie referendarz sądowy na podstawie art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a.