II SA/Ol 53/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Inspektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny na J. M. i D. M. w celu przymuszenia wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: "[...]" z dnia "[...]" r., objętego tytułem wykonawczym nr "[...]" i nr "[...]" z dnia "[...]" r., polegających na wykonaniu określonych robót budowlanych w części budynku mieszkalnego nr "[...]", na działce nr "[...]" w miejscowości D., gmina L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ I instancji" lub "PINB) postanowieniem z dnia "[...]" r., działając na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, dalej jako: "u.p.e.a.") zastosował wobec zobowiązanych środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia i wezwał ich do uiszczenia grzywny w kwocie 3000 zł w terminie 14 dni, pod rygorem ściągnięcia oraz orzeczenia środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, a także nałożył na zobowiązanych opłatę egzekucyjną za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł. D. M. (dalej jako: "skarżąca") wniosła zażalenia na to postanowienie, domagając się jego uchylenia. Zarzuciła, że postanowienie jest niecelowe i nie będzie skuteczne. Podniosła, że nałożonych obowiązków nie jest w stanie wykonać ze względu na bardzo duże koszty ewentualnego remontu, a także z tego powodu, że nieruchomość ta nigdy nie była przez nią użytkowana. Wskazała, że jest w trakcie dopełniania formalności związanych ze zrzeczeniem się prawa własności na rzecz J. M., z którym rozwiodła się w 2004 r. Podała, że aktualnie nie posiada żadnych dochodów, poza świadczeniami z funduszu alimentacyjnego, więc zapłata grzywny w kwocie 3000 zł jest niemożliwa. Oświadczyła, że w momencie wydania decyzji zobowiązującej do wykonania określonych robót budowlanych dowiedziała się o chorobie nowotworowej córki mieszkającej w Niemczech. W związku z tym nie była w stanie załatwiać wszelkich formalności związanych z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości. Wskazała, że utrudniają to także właściwości osobiste byłego męża. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia "[...]" r., nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ II instancji" lub "WINB") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W myśl zaś § 2 w/w przepisu każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. WINB wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia, jako środek egzekucyjny nie pełni funkcji kary, ale ma charakter przymuszający, tzn. ma skłonić zobowiązanych do wykonania egzekwowanego obowiązku. Zobowiązana strona może więc uwolnić się od zapłaty grzywny, wykonując nałożony obowiązek wykonania remontu budynku mieszkalnego. Zgodnie, bowiem z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanej strony. Celem grzywny przymuszającej nie jest uzyskanie samej kwoty grzywy, ale doprowadzenie do wykonania obowiązku, dlatego dobrowolne wykonanie obowiązku powoduje, że grzywna w celu przymuszenia staje się bezprzedmiotowa i nie podlega ściągnięciu. Nałożona na skarżącą grzywna w celu przymuszenia może nigdy nie zostać ściągnięta, gdyż można się uwolnić od jej uiszczenia poprzez dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku. Reasumując, organ II instancji stwierdził, że obowiązek nie został wykonany i organ egzekucyjny prawidłowo wystosował upomnienie, a następnie wystawił tytuł wykonawczy oraz nałożył na zobowiązanych współwłaścicieli budynku grzywnę w wysokości 3000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Odnosząc się do zarzutu zbyt wysokiej grzywny, organ II instancji podniósł, że organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami rzetelnego działania (art. 7 § 2) i niezbędności (art. 7 § 3), z których wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Kryterium, jakim kieruje się organ egzekucyjny, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia co do wysokości grzywny w celu przymuszenia, jest więc ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. W ocenie WINB organ egzekucyjny w przedmiotowej sprawie zastosował wobec zobowiązanych taką dolegliwość, która jest niezbędna do przymuszenia ich do realizacji ciążącego na nich obowiązku i w granicach jej skuteczności. Organ uzasadnił, że wziął pod uwagę fakt, że stan budynku zagraża życiu i zdrowiu ludzi oraz naraża na szkody właścicieli sąsiedniej nieruchomości. W takiej sytuacji wysokość grzywny nie powinna być jedynie symboliczna, ale powinna realnie wpływać na wykonanie egzekwowanego obowiązku. WINB uznał, że wysokość grzywny w celu przymuszenia, w porównaniu do kosztów remontu jakie zobowiązani będą musieli ponieść, spełnia zasady celowości. Organ II instancji wyjaśnił też, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postępowanie egzekucyjne mogło być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Stosownie do treści art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. WINB ustalił, że w przedmiotowej sprawie wszystkie te kroki zostały przez PINB podjęte. Ponadto wskazał, że nie ma znaczenia, czy osoba zobowiązana zamieszkuje dany budynek, istotny jest tytuł własności do danej nieruchomości oraz istnienie obowiązku wynikającego z treści decyzji administracyjnej. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca domagała się jego uchylenia oraz uchylenia utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu, podkreślając, że nie jest w stanie wykonać nałożonego obowiązku, gdyż nie ma faktycznej możliwości władania nieruchomością oraz nie ma żadnych dochodów, poza pomocą społeczną. Podkreśliła, że to były mąż doprowadził nieruchomość do obecnego stanu i wymaganie od niej wykonania obowiązku jest sprzeczne z podstawowymi zasadami sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z dnia 1 kwietnia 2019 r., pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu, podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 121. § 1, § 2, § 4 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowania polegające na obciążeniu skarżącej grzywną w wysokości 3000 zł, w sytuacji gdy prawidłowa i wszechstronna ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna prowadzić do obciążenia grzywną jedynie J. M., ewentualnie obciążenia grzywną skarżącej w niższej wysokości; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że WINB w wyniku niewłaściwej kontroli nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji, gdy powinien dokonać ustaleń, że zaskarżona decyzja organu była wadliwa i winna zostać uchylona, co nie nastąpiło, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia PINB w sytuacji, gdy obowiązkiem organu było stwierdzenie naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającego na tym, że organ nie przeprowadził pełnego, wszechstronnego postępowania dowodowego i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, opartej na uznaniu administracyjnym, noszącej znamiona dowolności. W uzasadnieniu pełnomocnik skonkretyzował, że w ocenie skarżącej grzywna została nałożona w nadmiernej wysokości. Organ nie uzasadnił dostatecznie podstaw takiego rozstrzygnięcia. Zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę skomplikowanej sytuacji rodzinnej i ekonomicznej strony. Skarżąca nie pozostaje w związku małżeńskim z J. M. od 2004 r. Od tego czasu skarżąca utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń alimentacyjnych, przyznanych z Funduszu Alimentacyjnego. Nie posiada zatem środków, które mogłaby przeznaczyć na remont nieruchomości. Co więcej, skarżąca od momentu rozwodu nie dysponuje władztwem faktycznym nad budynkiem. Obecnie jest on użytkowany wyłącznie przez J. M. Od momentu rozwodu skarżąca nie odwiedzała tej nieruchomości. Między byłymi małżonkami panowała niepisana umowa, iż to J. M. będzie głównym użytkownikiem budynku, a zatem to na nim będzie spoczywał obowiązek dbania o nieruchomość. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż skarżąca podjęła odpowiednie środki prawne zmierzające do przekazania jej części własności nieruchomości na rzecz byłego męża. Wobec powyższego należy uznać, iż organ nie zbadał należycie stanu majątkowego skarżącej, co przyczyniło się do wydania wadliwej decyzji. Pełnomocnik podniósł, że w rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Zdaniem skarżącej, ocena stanu faktycznego dokonana przez WINB narusza zasadę uznania administracyjnego oraz wykracza poza zakres swobodnej oceny dowodów. Oparte na zgromadzonym materiale dowodowym rozważania organu mają charakter oceny dowolnej. Brak jest też podstaw do przyjęcia, aby sytuacja materialna wnioskodawcy miała się poprawić, a organ uzyskał zaspokojenie swoich należności. Na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm. ) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym, sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przede wszystkim nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postepowania wyjaśniającego i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej. Podnoszone przez skarżącą argumenty o niekorzystaniu z nieruchomości i braku środków finansowych na przeprowadzenie koniecznego remontu budynku nie były w ogóle negowane przez organy orzekające i nie mają znaczenia przy rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego ostateczną decyzją administracyjną. Wyjaśnić skarżącej należy, że rozpatrując zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, organ odwoławczy, a tym samym Sąd, nie jest uprawniony do analizowania i rozstrzygania sygnalizowanej kwestii niewykonalności obowiązków ze strony skarżącej. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może stanowić bowiem podstawę wniesienia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Stosownie do art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2394/16, (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, wskazując na jednolitą praktykę zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie, że nie jest dopuszczalne powoływanie się we wskazanym postępowaniu zażaleniowym na okoliczności określone w art. 33 ustawy, gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Dlatego w stanie faktycznym sprawy okolicznościami, które organ egzekucyjny miał obowiązek weryfikować w świetle art. 119 § 1 i § 2, art. 122 § 1 i § 2 oraz art. 29 § 1 u.p.e.a., było ustalenie spełnienia przesłanek formalnych do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Sprowadza się to przede wszystkim do badania dopuszczalności egzekucji, a więc rozważenia, czy skarżąca jest osobą zobowiązaną z mocy decyzji ostatecznej określającej obowiązek wykonania czynności, czy obowiązek nałożony ostateczną decyzją nie został rzeczywiście wykonany i czy egzekucja została skutecznie wszczęta. W myśl art. 7 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2). Zgodnie z art. 7 § 3 u.p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Ponadto organowi egzekucyjnemu powierzono miarkowanie grzywny według reguł wskazanych w art. 121 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze, wyjaśnić skarżącej należy, że badanie dopuszczalności egzekucji nie obejmuje ustalenia, kto powinien być adresatem decyzji nakładającej obowiązek. Art. 29 § 1 u.p.e.a. stanowi wprost, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek i jest związany tą decyzją co do osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku. W sprawie bezspornym jest zaś, że skarżąca jest współwłaścicielem spornej nieruchomości i została zobowiązana, solidarnie z byłym mężem, do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Decyzja w tym przedmiocie z dnia "[...]" r. nie została zaskarżona przez żadną ze stron i jest ostateczna. W tej sytuacji skarżąca jest "zobowiązaną", w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a., który wyjaśnia, że rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Niekwestionowane w sprawie jest też, że skarżąca ani jej były mąż nałożonych obowiązków nie wykonali, co stało się przyczyną wdrożenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji z dnia "[...]" r. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Przepis ten wymaga przed zastosowaniem omawianego środka egzekucyjnego skutecznego wszczęcia egzekucji. Dlatego organ II instancji prawidłowo akcentował, że zaskarżone postanowienie zostało poprzedzone upomnieniem i tytułem wykonawczym. Upomnienia wzywające do wykonania obowiązku zostały doręczone skarżącej i jej byłemu mężowi odpowiednio 14 i 13 lutego 2018 r., tytuły wykonawcze zaś doręczono stronom 24 maja i 4 czerwca 2018 r. Zatem formalnie zostały spełnione warunki do nałożenia grzywny na skarżącą. Zauważyć należy także, że na obecnym etapie, wobec niewykonania obowiązku polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych, nie było celowe zastosowanie innego środka egzekucji, co odpowiada dyspozycji art. 119 § 2 u.p.e.a. Nie sposób też uznać, aby ustalonej wysokości grzywny w kwocie 3.000 zł można było przypisać cechę dowolności, w rozumieniu art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 121 § 2 u.p.e.a. nałożona grzywna nie może przekraczać 10.000 zł. Wymierzona grzywna mieści się w tych ramach i to blisko dolnej granicy. Zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane po raz pierwszy w analizowanym postępowaniu egzekucyjnym, a więc nie ma potrzeby rozważania, czy nałożenie grzywny na zobowiązanych może być jednorazowe, w myśl art. 121 § 4 u.p.e.a. Ponadto organ przekonująco uzasadnił zastosowanie grzywny bardzo złym stanem technicznym obiektu i związanym z tym zagrożeniem życia i zdrowia mieszkańców. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.