VII SA/Wa 1619/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) po rozpatrzeniu zażalenia P. F. oraz A. Ł. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 75 000,00 zł (siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych) za przystąpienie do budowy obiektu budowlanego (fundamenty 15,0 m x 25, 0 m + 11,8 m x 9,8 m) usytuowanego na działce nr ew. [...] w G., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 19 czerwca 2012 r. stwierdzono na działce nr [...], położonej w G., realizację budowy budynku magazynowego z częścią biurową. Wykonano ławy fundamentowe wraz ze stropami na części magazynowej oraz stropy fundamentowe na części biurowej. Wymiary części biurowej - usytuowanie stropów - mierzone w osiach wynoszą 11,80 m x 9,80m. Wymiary części magazynowej - usytuowanie stropów - mierzone w osiach wynoszą 15,00 m x 25,00 m. Posadowienie obiektu mierzone od istniejących ogrodzeń pomiędzy działkami sąsiednimi: od strony działki nr [...]: 3,20 m; 3,10 m (magazyn), 4,10 m, 4,20 m (część biurowa); od działki nr [...]: 3.20 m; 3,10 m (magazyn); od działki nr [...]: 2,90 m (magazyn). W dniu kontroli inwestor przedłożył decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku magazynowego z częścią biurową na działce nr [...] położonej w G. W toku postępowania organ powiatowy ustalił, że wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2595/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę z chwilą uprawomocnienia się wyroku stała się nieostateczna. Organ powiatowy wskazał, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło dnia 31 maja 2012 r., czyli w okresie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi o samowolnie wykonywanych robotach budowlanych związanych z realizacją budynku magazynowego z częścią biurową. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót przy budowie obiektu budowlanego (fundamenty 15,0 m x 25, 0 m + 11,8 m x 9,8 m) usytuowanego na działce nr ew. [...] w G. i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, odpowiedniej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Przy piśmie z dnia 29 września 2015 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty, a następnie w dniu 16 listopada 2015 r. poprawiony projekt budowlany. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 75 000,00 zł (siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych) za przystąpienie do budowy w/w inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionych zażaleń [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż prawidłowo wszczęto procedurę legalizacyjną w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego (fundamenty 15,0 m x 25, 0 m + 11,8 m x 9,8 m) usytuowanego na działce nr ew. [...] w G., w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jednakże w ocenie organu odwoławczego przedwcześnie ustalono opłatę legalizacyjną. Choć inwestor przedłożył wymagane dokumenty, to zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego opłata legalizacyjna może być ustalona tylko wówczas, gdy istnieje pewność spełnienia wszystkich niezbędnych warunków do zalegalizowania samowoli budowlanej. Zdaniem organu projekt budowlany nadal posiada nieścisłości, które uniemożliwiają określenie prawidłowo kategorii obiektu, a tym samym ustalenie czy organ powiatowy prawidłowo naliczył opłatę legalizacyjną. Mimo że tytuł projektu budowlanego wskazuje, iż jego przedmiotem jest budynek mieszkalny jednorodzinny, to znajdują się w nim rysunki (str. 44A, 44B, 44D) z których wynika, iż część budynku będzie stanowiła magazyn, a nie jak wskazano na początkowych stronach projektu garaż i siłownię. W związku z powyższym organ powiatowy powinien przeprowadzić stosowne ustalenia w w/w zakresie w celu dokonania prawidłowej klasyfikacji, a w konsekwencji prawidłowego obliczenia opłaty legalizacyjnej. W zakresie projektowanego garażu organ wskazał nadto, że Prawo budowlane w kategorii III wskazuje jako "inne niewielkie budynki" m.in. garaże do dwóch stanowisk włącznie. Pomieszczenie garażowe w projektowanym budynku o powierzchni ponad 200 m2 nie możne zostać zaliczone do w/w kategorii, gdyż jego wielkość przekracza ponad dwukrotnie powierzchnię części mieszkalnej i może stanowić garaż wielostanowiskowy o liczbie przekraczającej 2 stanowiska. Tym samym w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakwalifikowanie części obiektu do kategorii III było nieprawidłowe. Nawet w przypadku jednoznacznego wykazania, że część obiektu o powierzchni ponad 200 m2 będzie stanowić budynek garażowo-gospodarczy, to bez wątpienia nie można zaliczyć jej do "obiektu niewielkiego", co uprawniałoby do nałożenia opłaty legalizacyjnej w tej części w wysokości 25000,00 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę inną kategorię wskazaną w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Podsumowując organ odwoławczy uznał, iż postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do .ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przemawia za tym również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] wniosła A. Ł., zarzucając naruszenie: - art. 28 Prawa budowlanego, poprzez realizację przedmiotowej inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę; - art. 50 i 51 Prawa budowlanego, poprzez prowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie rozpoczętej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem; - art. 48 Prawa budowlanego, poprzez nie prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie tego artykułu, czego skutkiem musi być obligatoryjne umorzenie postępowania w sprawie, jako bezprzedmiotowego w warunkach samowolnego rozpoczęcia prac budowlanych i nie wydanie decyzji rozbiórkowej zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego; - art. 90 Prawa budowlanego, gdyż skutkiem naruszenia art. 48 Prawa budowlanego jest zastosowanie sankcji: kary grzywny, kary ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2; - 7 k.p.a., poprzez działanie wbrew słusznemu interesowi skarżącej; - art. 9 k.p.a., poprzez wydanie decyzji i postanowienia sprzecznego z prawem i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2274/13; - art. 80 i 77 k.p.a. Skarżąca przytaczając fragmenty wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2274/13, stwierdziła, że postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone na podstawie art. 48, a nie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej "budynek mieszkalny i gospodarczo-garażowy" stanowią kontynuację poprzedniego projektu i są niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a, będącym podstawą prawną zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzję lub postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a wydane może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części co naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007r.,sygn. akt I OSKI859/06 (Lex nr 338621) "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także po zmianie art. 138 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami I administracyjnymi (Dz. U. z 2011, Nr 6, poz,18). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem przepisów postępowania i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać należy, że prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. postępowanie legalizacyjne było wynikiem samowoli budowlanej dokonanej przez P. F. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że Starosta G. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany budynku magazynowego z częścią biurową na działce nr [...] w G. Wobec rozpoczęcia robot budowlanych przed uostatecznieniem się decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wszczęto postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Prawidłowość zastosowanego trybu potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2274/13, którym oddalono skargę kasacyjną P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2013 r. (orzeczenia dostępne w internecie cbois.nsa.gov.pl). W toku postępowania legalizacyjnego inwestor, w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. przedłożył m. in. "projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na działce [...] w G. oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta G. o zgodności przedmiotowego budynku z prawem miejscowym Miasta G., z którego wynika, że "obiekt jest budynkiem dwukondygnacyjnym przeznaczonym na funkcje mieszkaniowe o pow. 2016 m²". Organ odwoławczy uchylając postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalające opłatę legalizacyjną dla dwóch obiektów, tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego kat. obiektu I i budynku gospodarczo-garażowego kat. obiektu III na działce [...] w G. uznał, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny oraz treść wydanego w sprawie postanowienia organu I instancji, Sąd uznał zastrzeżenia organu odwoławczego za zasadne, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydane na podstawie art. 138 § 2 kpa, za prawidłowe. Przede wszystkim zaakceptować należy stanowisko organu odwoławczego, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany, który w tytule wskazuje, że dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i siłownią, w istocie zawiera projekt budynku magazynowego (rysunki na str. 44A, 44B, 44D), a nie jak wskazano na wstępie projekt garażu i siłowni. Nadto garaż ten o pow. 200 m² jak niewadliwie uznał organ odwoławczy nie mógł zostać zaliczony do III kategorii obiektów budowlanych (inne niewielkie budynki, jak domy letniskowe, budynki garażowe do dwóch stanowisk włącznie), co oznacza błędne ustalenie w tym zakresie opłaty legalizacyjnej. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy uzasadniał wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Kierując się powyższą argumentacje Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) orzekł, jak w sentencji.