II OSK 2274/13

Dnia 4 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2875/12 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P.F. na rzecz A.L. kwotę 348 zł (słownie: trzysta czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2875/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 840 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego realizacji budowy budynku magazynowego z częścią biurową zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w G. przez P.F. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na wniosek A.L. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami realizacji budowy budynku magazynowego z częścią biurową usytuowanego na działce nr [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 19 czerwca 2012 r. stwierdzono na działce nr [...] realizację budowy budynku magazynowego z częścią biurową. Wykonano ławy fundamentowe wraz ze stropami na części magazynowej oraz stropy fundamentowe na części biurowej. Wymiary części biurowej - usytuowanie stropów - mierzona w osiach wynosi 11,80 m x 9,80 m. Wymiary części magazynowej - usytuowanie stropów - mierzona w osiach wynosi 15,00 m x 25,00 m. Usytuowanie obiektu mierzone od istniejących ogrodzeń pomiędzy działkami sąsiednimi: od strony działki nr [...]: 3,20 m; 3,10 m (magazyn), 4,10 m, 4,20 m (część biurowa); od działki nr [...]: 3,20 m; 3,10 m (magazyn); od działki nr [...]: 2,90 m (magazyn). Dalej wskazano, że inwestor przedłożył decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku magazynowego z częścią biurową na przedmiotowej działce. W toku postępowania organ powiatowy ustalił, że wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2595/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] września 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę z chwilą uprawomocnienia się wyroku stała się nieostateczna. Organ powiatowy wskazał, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło w dniu 31 maja 2012 r., czyli w okresie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, co - zdaniem organu powiatowego - stanowi o samowolnie wykonywanych robotach budowlanych związanych z realizacją budynku magazynowego z częścią biurową. Mając na uwadze powyższe postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego. Przywołaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. PINB w G. umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego realizacji budowy budynku magazynowego z częścią biurową. Odwołania od ww. decyzji wnieśli A.L. oraz P.F. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] października 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że umorzenie postępowania z przyczyn wskazanych przez organ powiatowy nie znajdowało uzasadnienia. Przepisy prawa nie przewidują możliwości umorzenia postępowania prowadzonego "w trybie przepisów" określonej ustawy. Postępowanie administracyjne jest związane z jego przedmiotem - w omawianej sprawie z robotami budowlanymi polegającymi na budowie budynku magazynowego z częścią biurową zlokalizowanego na działce nr [...], a nie z trybem jego prowadzenia. Następnie organ powtórzył stan faktyczny za organem pierwszej instancji, a następnie wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] miała przymiot ostateczności do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. do marca 2012 r. Z wpisu w dzienniku budowy wynika, że rozpoczęcie przedmiotowych robót budowlanych nastąpiło w dniu 31 maja 2012 r., czyli w okresie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jakkolwiek decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku magazynowego z częścią biurową na działce nr [...] nie posiadała w chwili prowadzenia robót budowlanych przymiotu ostateczności, to jednak zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzeczniczą inwestor, który prowadził roboty budowlane w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie może być traktowany tak samo jak podmiot który wykonuje roboty budowlane bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę, tj. w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. W taki przypadku trybem właściwym do prowadzenia postępowanie jest tryb art. 50-51 tej ustawy. Mając na uwadze powyższy przepis organ powiatowy winien przeprowadzić postępowanie w oparciu o ww. przepis i wydać jedną z decyzji w nim określonych. Zdaniem organu za prowadzeniem postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane przemawia także fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał w przedmiotowej sprawie postanowienie, na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane, które następnie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy bezpodstawnie przyjął, iż należy umorzyć postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, a następnie wszcząć postępowanie w oparciu o art. 48 tej ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że należało uchylić zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.L. zarzucając jej naruszenie art. 28 i art. 48 § 1 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. W treści skargi zawarto argumenty wskazujące na naruszenie ww. przepisów przez organ. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie w zakresie istotnym do rozstrzygania nie jest sporny. Nie budzi wątpliwości, że inwestor rozpoczął roboty budowlane w momencie, gdy decyzja Starosty Garwolińskiego nr [...] o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. Następnie Sąd powołując treść przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę zawsze jest traktowane jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki - art. 48 ww. ustawy. Inwestor rozpoczynający roboty budowlane, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie stała się ostateczna, winien być traktowany jak osoba, która nie posiada pozwolenia na budowę wymaganego przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją powyższego jest konieczność zastosowania trybu określonego w art. 48 tej ustawy. W kontekście powyższego Sąd uznał, że nie zasługują na akceptację argumenty wskazywane przez organ odwoławczy, który powołuje się na orzecznictwo dotyczące przypadków realizowania robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyeliminowanej później na skutek stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem, który skład orzekający w pełni podzielił, przypadki te należy traktować jako samowolę budowlaną, jednak nie w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, ale jako inne przypadki, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, nie można jednak utożsamiać inwestora, który rozpoczął i zrealizował roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej później z obiegu na skutek stwierdzenia jej nieważności, z inwestorem podejmującym roboty budowlane przed uzyskaniem ostateczności decyzji. Sytuacja obu tych podmiotów jest diametralnie różna: pierwszy z nich realizował roboty budowlane, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę przez cały czas funkcjonowała w porządku prawnym, działał na podstawie takiego aktu i w zaufaniu do władzy administracyjnej, co wyczerpywało przesłankę z art. 28 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy drugi z nich rozpoczął i prowadził roboty budowlane z pełną świadomością, że nie jest uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie roboty budowlane zostały podjęte w dniu 31 maja 2012 r. i kontynuowane pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo postanowienia wstrzymującego roboty i następnie po wyeliminowaniu tej decyzji w postępowaniu odwoławczym i umorzeniu postępowania wobec rozpoczęcia robót. Zachowanie takie świadczy o świadomym i celowym działaniu wbrew przepisom prawa budowlanego. W związku z tym osoba taka nie może być lepiej traktowana niż osoba która prowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte zostało na błędnej wykładni art. 48 ustawy Prawo budowlane, co pozwalało uznać, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 i 51 tej ustawy, w trakcie którego wydano już rozstrzygnięcia, winno być umorzone. Mając powyższe na uwadze i uznając decyzję za opartą na niewłaściwie zastosowanym prawie materialnym i prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł P.F. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1/ prawa materialnego, a to art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie tego przepisu, 2/ przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na bezzasadnym uznaniu, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. że przy wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2012 r. organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od A.L. na jego rzecz kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych – art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane jest chybione, bowiem jego interpretacja została dokonana przez ten Sąd bez uwzględnienia istotnych okoliczności, a także niezgodnie z intencją ustawodawcy oraz utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym. Zaś tego rodzaju stosowanie prawa narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa – art. 32 Konstytucji RP. Zaś druga podstawa uchylenia kontrolowanej decyzji, tj. naruszenie przepisów postępowania, nie została w ogóle, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przez Sąd uzasadniona, co stanowi uchybienie przepisowi art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uczestniczka A.L. na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz poniesionych kosztów postępowania w wysokości 168 zł w związku z przejazdem z L. do W. w obie strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych wniesioną skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie zawiera zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego odniesiono do art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ nadzoru decyzji na podstawie tego przepisu. Niemniej jednak, mimo że nie zostało to wyraźnie wyartykułowane, konstrukcja tego zarzutu wskazuje na kwestionowanie niewłaściwego zastosowania ww. normy prawa materialnego i taki też zarzut Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucono Sądowi pierwszej instancji obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo podniesiono również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarga kasacyjna jednakże nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty pozostają nieusprawiedliwione. Przede wszystkim nie można uznać zarzutu naruszenia wadliwego zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ nadzoru decyzji na podstawie tego przepisu. Norma ta statuuje obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, jednakże skoro przedmiotowe postępowanie nie dotyczy wprost nakazania na tej podstawie rozbiórki budynku magazynowego z częścią biurową zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w G., to tak określone naruszenie ww. normy, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, w tej sprawie nie występuje. Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku jak i trafności rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego ma kwestia czy w sytuacji faktycznej, jaka zaistniała w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego z częścią biurową na działce nr [...] położonej w G., w ramach oceny zgodności tej inwestycji z przepisami prawa, winno być prowadzone postępowanie legalizacyjne w trybie przepisu art. 48 cytowanej ustawy czy też postępowanie naprawcze w ramach art. 50 i 51 tej ustawy, które to postępowania miałyby na celu doprowadzenie rozpoczętej samowolnie budowy do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym tej sprawy, niekwestionowanym w skardze kasacyjnej, powinno być wdrożone postępowanie legalizacyjne o jakim stanowi art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie jak wadliwie uznano w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o konieczności kontynuowania postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim przypomnieć należy, iż w niniejszej sprawie, w której organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył prowadzone postępowanie naprawcze w sprawie zgodności z przepisami prawa inwestycji realizowanej od dnia 31 maja 2012 r., a polegającej na budowie budynku magazynowego z częścią biurową na działce nr [...] położonej w G., Starosta Garwoliński decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.F. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2595/11), na skutek skargi wniesionej do tego Sądu przez A.L. (wcześniej K.), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego podnosząc, iż organ architektoniczno-budowlany nie zbadał zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wyrok ten zawiera rozstrzygnięcie w trybie art. 152 P.p.s.a. stwierdzające, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Tym samym już od dnia 14 lutego 2012 r. powołana wyżej decyzja Wojewody Mazowieckiego nie podlegała wykonaniu. Inwestor w momencie kiedy dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji (do dnia wskazanego wyroku z dnia 14 lutego 2012 r.- przypomnienie Sądu) nie podjął żadnych kroków by rozpocząć prace budowlane na jej podstawie. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją spornej inwestycji i ich intensyfikacja zaczęła się w okresie, kiedy inwestor nie legitymował się już ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż po wyroku Sądu z dnia 14 lutego 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2595/11), w obrocie prawnym pozostała nieostateczna decyzja Starosty Garwolińskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji i nierozpoznane od tej decyzji odwołanie A.K. Pomimo tego inwestor w dniu 17 maja 2012 r. zawiadomił organ nadzoru budowlanego, o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych z dniem 1 czerwca 2012 r. mając świadomość dysponowania nieostatecznym pozwoleniem na budowę. Z dziennika budowy wynika, iż roboty budowlane prowadzone w oparciu o nieostateczną decyzję Starosty Garwolińskiego zostały rozpoczęte dnia 31 maja 2012 r. i nastąpiła ich intensyfikacja (wykonano stan zero budynku magazynowego - protokół z oględzin z dnia 27 czerwca 2012 r.). W dniu [...] czerwca 2012 r. wydano postanowienie nr [...] wstrzymujące, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, prowadzone roboty budowlane. Z kolei rozpatrując ponownie odwołanie A.K. od decyzji o pozwoleniu na budowę - Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Garwolińskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornego obiektu. W takich więc bezspornych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy zasadnie organ pierwszej instancji umorzył jako bezprzedmiotowe prowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane trafnie uznając, że wykonane prace budowlane przy spornym obiekcie dokonane zostały w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwolenie na budowę i dlatego też w sprawie należy prowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Taki stan faktyczny ujawniony wyżej w pełni uzasadnia to twierdzenie. Stąd też podzielenie tego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a te odnoszą się do prac wymagających zgłoszenia. Zatem podstawową zasadą prawa budowlanego wyrażoną ww. normą jest to, iż rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest jedynie dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ostateczna w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego to taka decyzja, od której nie służy odwołanie, a zatem jest to decyzja która nie może być weryfikowana w administracyjnym toku instancji. Niesporne w judykaturze pozostaje to, iż brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które zezwala na rozpoczęcie i realizację robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nakazuje przyjąć stanowisko, że podstawą rozpoczęcia robót budowlanych nie może być decyzja nieostateczna, która podlega natychmiastowemu wykonaniu (porównaj: Prawo budowlane - Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego – LexisNexis, Wydanie 2, Warszawa 2014 r. str. 239). Z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, do decyzji o pozwoleniu na budowę nie stosuje się również art. 130 § 4 K.p.a., zgodnie z którym decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Tym samym inwestor mając świadomość, iż rozpoczyna roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak jak w rozpoznawanej sprawie, czyni to na własne ryzyko, iż wykonane roboty po wniesieniu skutecznego odwołania i ewentualnym jego uwzględnieniu, uznane zostaną za samowolne, a postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę umorzone jako bezprzedmiotowe wobec samowolnego rozpoczęcia prac budowlanych. Taka też decyzja organu odwoławczego została wydana w tej sprawie, co dodatkowo umacnia pogląd, iż w rozpoznawanej sprawie prace budowlane wykonane przez inwestora w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wykonane zostały samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W takiej zaś sytuacji jaka ma miejsce w niniejszym postępowaniu uzasadnia to wyłącznie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej i wskazanemu tam orzecznictwu sądów administracyjnych, wdrożenie trybu legalizacji samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Inaczej należy ocenić sytuację inwestorów, którzy po uzyskaniu ostatecznej w trybie administracyjnym decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczynają i kontynuują na jej podstawie realizację zamierzenia budowlanego, lecz decyzja ostateczna po długim okresie czasu (przy jednoczesnym braku wstrzymania wykonania takiej decyzji) zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnej, czy też wyeliminowana zostanie później na skutek stwierdzenia jej nieważności. Przypadki takie należy traktować jako samowolę budowlaną, jednak nie w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, ale jako inne przypadki, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, albowiem w takiej sytuacji przyjąć należy, że realizacja tych prac dokonywana była, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę przez cały czas funkcjonowała w porządku prawnym, a inwestor działał na podstawie takiego aktu i w zaufaniu do władzy administracyjnej, co wyczerpywało przesłankę z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Z takim przypadkiem jednak nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, co już wyżej wykazano. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy inwestor rozpoczął i prowadził roboty budowlane z pełną świadomością, że nie jest uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych. Przedstawione wyżej roboty budowlane zostały podjęte w dniu 31 maja 2012 r. i kontynuowane pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo postanowienia wstrzymującego roboty (dowód - protokół oględzin z dnia 27 czerwca 2012 r.). Zachowanie takie prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji jako świadome i celowe działanie wbrew przepisom prawa budowlanego, co w konsekwencji nie pozwala traktować inwestora inaczej, niż osobę która prowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Natomiast powołane przez stronę w motywach skargi kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych, formułujące tezę, iż w przypadku realizacji obiektu na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie będzie miał tryb naprawczy z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, wydawane były z reguły w odmiennych stanach faktycznych spraw, jak również przede wszystkim orzeczenia te dotyczą innego stanu prawnego - odnoszą się one do regulacji Prawa budowlanego sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r., kiedy art. 48 nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a orzeczenia te stanowiły próbę poszukiwania rozwiązań prawnych umożliwiających wyjście z tej sytuacji w sprawach gdzie występowały wątpliwości. Nie można również oceniać takiego poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 343/09, skoro wyrok ten nie został poddany kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym w opisanym stanie prawnym i faktycznym sprawy słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja organu odwoławczego przyjmującego pogląd o potrzebie kontynuowania postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, zamiast postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a więc rozstrzygającego odmiennie niż organ pierwszej instancji, niewątpliwie narusza ten ostatni przepis prawa materialnego. Trafnie również Sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał równocześnie wadliwość stanowiska organu odwoławczego co do potrzeby zastosowania w tej sprawie przepisu prawa procesowego art. 138 § 2 K.p.a. To zaś uzasadniało jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji przyjęcie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zgodnie z treścią tej normy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązkach organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W tej sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ odwoławczy niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania i dlatego też w konsekwencji nieprawidłowo zastosował normę prawa procesowego z art. 138 § 2 K.p.a. Nie jest tym samym usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, w tym zastosowanej normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Norma ta zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych, nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu we wniesionej skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie to pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, które doprowadził go do sformułowanej w wyroku oceny legalności zaskarżonego aktu, a w konsekwencji zastosowania konstrukcji prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.