VII SA/Wa 343/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku wykonania oceny technicznej. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia J. S. złożonego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], którym wstrzymano J. i K. P. i Ł. P. prowadzenie robót budowlanych "(...) w budynku handlowo-usługowym, warsztatu samochodowego, sklepu, stacji demontażu samochodów osobowych i dostawczych i jego urządzeniach zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej przy [...] w S. gm. R. (...)" oraz nałożono na inwestorów obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie oceny technicznej na wykonane roboty budowlane w obiekcie oraz raportu dotyczącego obszaru oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednich działek - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej postanowienia, organ II instancji przedstawił przebieg przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Organ zauważył, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r, nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia J. i K. P. oraz Ł. P. na budowę budynku handlowo-usługowego, warsztatu samochodowego, sklepu, stacji demontażu samochodów osobowych i dostawczych w R.. W pozwoleniu wskazano adres inwestycji jako R., natomiast obiekt realizowany został w S.. Inwestorzy uzyskali od Starosty [...] potwierdzenie ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym przystąpili do realizacji inwestycji. Tymczasem J. S. złożyła bezpośrednio do Wojewody [...] odwołanie od decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę, który po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Wymieniona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2197/07 oddalił skargę inwestorów. Uzasadniając postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 11 września 2007 r. oraz 20 maja 2008 r. na nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości S. (działka nr ew. [...]) nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz nie stwierdzono prowadzenia dalszych robót budowlanych. Obiekt wykonano w stanie surowym zamkniętym. Wybudowano halę produkcyjną i część biurowo-socjalną z pokryciami dachowymi. Wykonano także roboty ziemne polegające na podwyższeniu terenu działki. Po dokonanej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] wstrzymał J. i K. P. oraz Ł. P. prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie oceny technicznej na wykonane roboty budowlane w obiekcie oraz raportu dotyczącego obszaru oddziaływania budowanej inwestycji na tereny sąsiednich działek. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r.. nr [...] nałożył zaś na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe wszczęte zażaleniem złożonym przez J. S. na w/w postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] uchylił w/w decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2008 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Przedstawiając w zaskarżonym postanowieniu przebieg postępowania organ II instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ponownie w dniu [...] października 2008 r., postanowieniem nr [...] wstrzymał J. i K. P. oraz Ł. P. prowadzenie robót budowlanych w budynku handlowo-usługowym, warsztacie samochodowym, sklepie, stacji demontażu samochodów zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] położonej przy [...] w S. gm. R. oraz nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie oceny technicznej na wykonane roboty budowlane w obiekcie oraz raportu dotyczącego obszaru oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednich działek. Zażalenie na w/w postanowienie złożyła J. S.. Argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie J. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ przywołał treść art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] stała się ostateczna. Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i tym samym naraża się na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazał, że rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być jednak, w świetle treści art. 48 i 28 powołanej ustawy, uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów. W przypadku inwestora, który buduje na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę będzie miał bowiem zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 a nie art. 48 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że powiatowy organ nadzoru budowlanego zgodnie z przepisami wydał postanowienie w trybie art. 50 Prawa budowlanego oraz że w toku prowadzonego postępowania podjął działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zgodnie z art. 7 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 77 k.p.a. zebrał i rozpatrzył także cały materiał dowodowy w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienione postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. złożyła J. S. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 6 i art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Wskazała, że organ nie uwzględnił całego materiału dowodowego istniejącego w sprawie tj. m.in. tego, iż w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. toczy się postępowanie w sprawie zgodności spornej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz tego, że inwestorzy dokonali podwyższenia terenu kosztem działki sąsiedniej. Ponadto zauważyła, że organ wydający decyzję nie uwzględnił charakteru obiektu wybudowanego bez pozwolenia, który jest obiektem przemysłowo- usługowym, mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. S. jest zasadna jednakże z innych względów niż zostały w niej podniesione. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd było w przedmiotowej sprawie, postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], którym wstrzymano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy Prawo budowlane J. i K. P. oraz Ł. P. prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono na inwestorów obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie oceny technicznej na wykonane roboty budowlane w obiekcie oraz raportu dotyczącego obszaru oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednich działek. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż inwestorzy rozpoczęli prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku handlowo-usługowego, warsztatu samochodowego, sklepu, stacji demontażu samochodów i jego urządzeniach zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej przy [...] w S. gm. R. zanim decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę tej inwestycji stała się ostateczna. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r, nr [...] uchylił wymienioną decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie w tej sprawie. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2197/07 skargę oddalił. Z akt sprawy wynika również, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy Prawo budowlane dwa postanowienia - postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] oraz postanowienie z dnia [...] października 2008 r., nr [...] - którymi wstrzymał J. i K. P. oraz Ł. P. prowadzenie robót budowlanych "(...) w budynku handlowo-usługowego, warsztatu samochodowego, sklepu, stacji demontażu samochodów osobowych i dostawczych i jego urządzeniach zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w S. gm. R. (...)" oraz nałożył obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie oceny technicznej na wykonane roboty budowlane w obiekcie i raportu dotyczącego obszaru oddziaływania budowanej inwestycji na tereny sąsiednich działek. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Tym samym naraża się więc na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być, w świetle treści art. 48 i 28 powołanej ustawy, uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów. W przypadku inwestora, który buduje na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę będzie miał bowiem zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1, a nie art. 48 ustawy Prawo budowlane (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 174/06, Lex nr 282999 oraz wyrok NSA z dnia 30 września 2005 r. , sygn. akt OSK 1490/04, Lex nr 207931). Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zauważyć należy, iż postanowienie, o którym mowa w przywołanym przepisie, jest ważne w okresie dwóch miesięcy. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wdrożenie procedury naprawczej. Przed upływem w/w terminu właściwy organ winien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 oraz w art. 50a pkt 2, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. Jeżeli organ takiej decyzji nie wyda, postanowienie traci ważność z mocy prawa. To zaś oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, nie jest już możliwe. Nie jest również możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, opartego na tych samych przesłankach co poprzednio (powaga rzeczy osądzonej) (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2007 s. 540; zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r. II OSK 861/06, niepubl.). Jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał dwa postanowienia - w dniu [...] czerwca 2008 r., Nr [...] a następnie w dniu [...] października 2008 r, nr [...] - nakazujące J. i K.P. oraz Ł. P. wstrzymanie robót budowlanych "(...) w budynku handlowo-usługowego, warsztatu samochodowego, sklepu, stacji demontażu samochodów osobowych i dostawczych i jego urządzeniach zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w S. gm. R. (...)" oraz nałożył obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie oceny technicznej na wykonane roboty budowlane w obiekcie i raportu dotyczącego obszaru oddziaływania budowanej inwestycji na tereny sąsiednich działek. Stwierdzić należy, iż oba postanowienia wydane zostały z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy Prawo budowlane i odnosiły się do tego samego obiektu budowlanego oraz tego samego stanu faktycznego. Z uwagi na to, że postanowienie tego rodzaju może być wydane tylko jednokrotnie, uznać należało, iż postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2008 r. wydane zostały z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy Prawo Budowlane. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).