VII SA/Wa 174/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z elementami zagospodarowania działki na terenie działki nr ewid. [...] położonej we wsi [...] przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. W., współwłaścicielka tej działki podnosząc zarzut, że jej brat R. R. nie posiada jej zgody na zabudowę działki, a dokument, którym się posługuje został sfałszowany. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że sporządzona dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w przepisach zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...], Wójt Gminy [...] zobowiązał R.R. do doprowadzenia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do zgodności z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz przedstawienia uwierzytelnionej zgody pozostałych współwłaścicieli działki na rozbudowę budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] października 2001 r., Nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił R. R. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego wyżej wymienionym postanowieniem. W dniu [...] lipca 2001 r., podczas wizji lokalnej przeprowadzonej na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że do istniejącego na działce budynku R. R. dobudował już budynek parterowy z częścią użytkową poddasza w stanie surowym, zamkniętym. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał R. R. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy realizacji przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał R. R. wykonanie następujących czynności: a) opracowania powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej i inwentaryzacji urbanistyczno-budowlanej ww. obiektu z opinią o stanie technicznym oraz projektem dokończenia robót, b) przedłożenia trzech egzemplarzy przedmiotowej dokumentacji w Inspektoracie wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót w terminie 60 dni od dnia kiedy decyzja nakładająca ten obowiązek stanie się ostateczna. W uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że wykonanie powyższych obowiązków umożliwi doprowadzenie obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Inwentaryzacja pozwoli bowiem rozstrzygnąć, czy roboty były prowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną, a sam budynek nie narusza ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących warunków technicznych, interesów osób trzecich, oraz nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i środowiska. Projekt dokończenia robót określi natomiast sposób likwidacji zaistniałych nieprawidłowości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. W. podnosząc zarzut, że decyzja ta jest bezprzedmiotowa, gdyż inwestor nie uzyskał jej zgody na dysponowanie gruntem na cele budowlane. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2002 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że zgoda współwłaścicielki nieruchomości może mieć istotne znaczenie przy wydawaniu pozwolenia na budowę W sytuacji gdy roboty budowlane już wykonano kwestie naruszenia prawa własności czy wyrządzenia szkód budową nie podlegają ocenie organów administracji. Skutki takich działań mogą być oceniane i likwidowane w oparciu o przepisy prawa cywilnego i w postępowaniu przed sądem cywilnym. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. W. podniosła zarzut, iż w sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), a nie art. 50 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 28, 48 i 51 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wymieniony art. 51 ust. 1 nie może być podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentacji a podstawą taką jest przepis art. 81c wymienionej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec ustalenia faktu wybudowania przez R. R. dobudówki do domu bez ważnego pozwolenia na budowę organy winny były dokonać oceny zgodności z prawem prowadzonej budowy w oparciu o przepis art. 48 prawa budowlanego a nie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy. Od wymienionego wyżej wyroku R. R. zastąpiony przez radcę prawnego T. S. wniósł skargę kasacyjną. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 81c ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, iż przepis art. 81c prawa budowlanego, pozwalający organom żądać od uczestników procesu inwestycyjnego różnego rodzaju dokumentów, ocen i ekspertyz nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bowiem prawną podstawą do zobowiązania skarżącego do złożenia zamiennego projektu budowlanego a także wykonania innych czynności prowadzących do zalegalizowania wykonanych już robót są przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego. Powołując się na tezy zawarte w uzasadnieniach wyroków NSA z 18 czerwca 1997 r., sygn. IV SA 1450/95; z 12 grudnia 1996 r., II SA/Wr 236/96 i z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 903/97 autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż przebudowa i rozbudowa budynku przeprowadzona przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę wina być rozstrzygnięta nie na podstawie przepisu art. 48 prawa budowlanego, lecz art. 51 w zw. z art. 50 tej ustawy. Z tych powodów skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez oddalenie skargi M. W. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna jest uzasadniona. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie II OSK 144/05 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie znajduje oparcia w sprawie stanowisko Sądu instancji, że przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentacji związanej z prowadzoną inwestycją a podstawą taką może być tylko przepis art. 81c tej ustawy. Organy nadzoru budowlanego mogą żądać od inwestora złożenia uzupełnionej lub zmienionej dokumentacji prowadzonych robót np. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w brzmieniu obecnie obowiązującym art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast wskazany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku art 81c omawianej ustawy stanowi podstawę do żądania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego różnego rodzaju informacji służących wypełnieniu przysługujących tym organom funkcji kontrolnych. Cel wydania tego przepisu był więc zasadniczo różny od przepisów zawartych w rozdziale 5 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwej wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, który - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący R. R. zamierzał prowadzić rozbudowę budynku mieszkalnego, co zgodnie z art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Bezsporne jest w sprawie, że inwestor pozwolenie takie uzyskał decyzją z [...] grudnia 2000 r., która jednak nie stała się ostateczna z powodu zaskarżenia jej przez M. W. i następnie uchylenia jej decyzją Wojewody [...]. Mimo to skarżący rozpoczął rozbudowę budynku, którego dotyczyły te decyzje. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podstawą do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może być tylko przepis art. 48 prawa budowlanego nakazujący rozbiórkę wybudowanego obiektu budowlanego a nie zastosowany przez organy administracyjne przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko jest niewątpliwie trafne w stosunku do obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Inna jest natomiast sytuacja w stosunku do obiektów budowlanych, których budowę inwestor rozpoczął na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjmowana początkowo na gruncie prawa budowlanego z 1994 r. restrykcyjna linia orzecznictwa NSA, zgodnie z którą inwestor rozpoczynający budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, została w orzecznictwie złagodzona. Wyłomem w dotychczasowej linii orzecznictwa były wyroki NSA z 21 marca 2001 r., sygn. IV SA 241/99 i z dnia 5 września 2001 r., sygn. SA/Sz 2652/00 (publ. OSP 2002, z. 12, poz. 155), zgodnie z którymi nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, aczkolwiek nieostafeczną, oraz inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do organu o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Podobne stanowisko zostało też wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 września 2005 r. sygn. OSK 1490/04 (niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się jednak do zagadnienia "czy organy wyjaśniły wszystkie istotne fakty dotyczące stanu faktycznego sporu, w szczególności tego, kiedy skarżący rozpoczął rozbudowę domu". Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kierując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wobec tego, że zapadły z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. bez właściwego ustalenia okoliczności przedmiotowej budowy. Zgodnie z poglądem wyrażonym w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kluczowe znaczenie dla jej prawidłowego rozpoznania ma ustalenie, kiedy skarżący rozpoczął przedmiotową budowę. Od tej okoliczności uzależniona jest bowiem sytuacja prawna inwestora, zastosowanie wobec niego procedury wynikającej z dyspozycji przepisu art. 48 bądź art. 51 Prawa budowlanego. Bezsprzeczne jest, że rozpoznające sprawę organy obu instancji, stosując procedurę zgodną z dyspozycją art. 51 Praw budowlanego, nie zbadały okoliczności rozpoczęcia przedmiotowej budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. wskazał "roboty rozpoczęto bez ważnego pozwolenia na budowę". To ustalenie nie zawiera określenia konkretnej daty rozpoczęcia robót. Ponadto posługuje się nieustawowym określeniem "ważnego pozwolenia", podczas gdy istotny jest przymiot decyzji pozwolenia na budowę jako ostatecznej bądź nieostatecznej. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza "inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę". Powyższe stwierdzenie nie pozwala na ocenę, czy organ ustalił, że inwestor rozpoczął budowę przed uzyskaniem nieostatecznej decyzji organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę, czy też rozpoczął budowę po uzyskaniu decyzji pozwolenia na budowę, która nie miała jednak przymiotu ostateczności. Rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego ustali konkretną datę rozpoczęcia przez inwestora przedmiotowej budowy. Organ będzie związany poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym "nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, aczkolwiek nieostateczną oraz inwestorem, który w ogóle nie wystąpił o udzielenie mu pozwolenia na budowę". W okolicznościach, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji pozwolenia na budowę zastosowanie powinna znaleźć procedura z art. 51 Prawa budowlanego. Procedura opisana zaś w przepisie art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie w stosunku do obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia z wyłączeniem jednak okoliczności, gdy inwestor rozpoczął budowę dysponując nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).