VII SA/Wa 24/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "WINB") postanowieniem z [...] września 2016 r., znak: [...] działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku E. M. (dalej: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") z 30 czerwca 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: "PINB") dla [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu z [...] września 2011 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżąca pismem z 17 września 2016 r. stanowiącym uzupełnienie pisma z 30 czerwca 2016 r., zwróciła się do WINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] września 2011 r., znak: [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu. Wskazał, że wnioskodawczyni domaga się stwierdzenia nieważności zaświadczenia. W takiej sytuacji, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 grudniu 2010 r., I FSK 86/10) i doktryny, wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności byłoby niedopuszczalne. Czynności materialno-techniczne nie rozstrzygają bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów oraz w żadnym wypadku nie mają charakteru decyzji administracyjnych. Z uwagi na powyższe postanowił odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia PINB dla [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu z [...] września 2011 r. znak [...]. Od powyższego postanowienia zażalenie do WINB wniosła skarżąca, wskazując, że nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w ww. rozstrzygnięciu. Skarżąca w uzasadnieniu zażalenia podniosła, że zaświadczenie PINB z [...] września 2011 r., znak: [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu nie jest pismem, lecz powinno być decyzją, która podlega kontroli w ramach postępowania nadzwyczajnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", GINB) postanowieniem z [...] listopada 2016 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie WINB z [...] września 2016 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności, której treścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą (postanowieniem) wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją (postanowieniem) organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Podniósł, że podstawę prawną postanowienia WINB stanowi art. 61 a § 1 K.p.a. Jednocześnie w rozpatrywanym przypadku, wystąpiła niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia z przyczyn przedmiotowych. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, wynika, iż M. M. właściciel "[...]" pismem z 9 września 2011 r. zwrócił się PINB dla [...] z prośbą o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...] nr geod. działki [...] zrealizowanego na postawie pozwolenia na budowę - decyzji z [...] grudnia 2008 r. nr [...]. GINB podniósł, że PINB dla [...] wydał zaświadczenie z [...] września 2011 r., znak: [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu. Zaświadczenie dotyczyło budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z garażem przy ul. [...] w [...] nr geod. działki [...] zrealizowanego na postawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie PINB dla miasta [...] nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji odnośnie wniesionego zawiadomienia dotyczącego wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z garażem przy ul. [...], działka nr geod. [...], w [...]. Natomiast wydał zaświadczenie z [...] września 2011 r., [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i przyjęciu zgłoszenia użytkowania wymienionego obiektu. Następnie GINB wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącej zaświadczenie to nie wymagało formy decyzji ani postanowienia. Wyjaśnił również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zaświadczenia z [...] września 2011 r. nie może być wszczęte z przyczyn przedmiotowych, bowiem wskazane zaświadczenie nie może być poddane weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Nie jest ono bowiem ani decyzją ani postanowieniem, jest to czynność materialno - techniczna. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania zaświadczenia zamyka tok czynności procesowych postępowania administracyjnego, a nie rozstrzyga o interesie prawnym czy obowiązku. Dlatego do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów - normujących tryb stwierdzenia nieważności postanowienia. W związku z powyższym GINB utrzymał w mocy postanowienie WINB z [...] września 2016 r. i stwierdził, że organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia z [...] września 2011 r, znak: [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu, nie naruszył prawa. Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako: "Sąd") złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie postanowienia GINB z [...] listopada 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w szczególności wydania w tej sprawie decyzji w miejsce zaświadczenia wydanego bez podstawy prawnej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału, a w szczególności uznanie, że w sytuacji inwestora, który wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, organ budowlany wydaje zaświadczenia zgodnie z art. 217 § 2 pkt. 2 K.p.a. a nie pkt 1 tegoż przepisu, który wymaga do wydania zaświadczenia konkretnego przepisu prawa budowlanego, a w szczególności art. 54 Prawa budowalnego, który takiej formy stanowiska organu budowalnego jak zaświadczenie, nie zawiera. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że brak jest uzasadnienia dlaczego wniesienie sprzeciwu przy zgłoszeniu obiektu wymaga wydania decyzji, a brak sprzeciwu już nie i jest czynnością materialno-techniczną. Podniosła również, że wszak brak sprzeciwu dla inwestora, właśnie tworzy nową sytuację prawną inwestycji, a mianowicie dopuszcza obiekt do użytku, potwierdza jego wybudowanie zgodnie z prawem. To stanowisko organu jest działaniem władczym i wymaga decyzji, a nie zaświadczenia, poświadczenia faktu już istniejącego w sensie prawnym i faktycznym, który przed wydaniem zaświadczenia nie istniał, obiekt był w budowie i tylko to zaświadczenie mogło potwierdzić. Taka decyzja oddziałuje na prawa innych stron i winna im być doręczona z pouczeniem, że służy od niej odwołanie, jeśli narusza ich prawa ogólnie obowiązujące. GINB w odpowiedzi na skargę uznał jej zarzuty za niezasadne i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu z [...] września 2011 r. znak [...]. Kontrolowanym w sprawie postanowieniem z [...] listopada 2017 r. GINB utrzymał w mocy postanowienie WINB z [...] września 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia PINB dla [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu z [...] września 2011 r. znak [...], wydane na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Przepis art. 61a K.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, jak też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego uzależniona jest od istnienia przedmiotu tegoż postępowania, rozumianego, jako istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać podany weryfikacji. Natomiast brak decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona przesądza o braku przedmiotu postępowania, co uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że taka właśnie sytuacja - brak w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać zweryfikowany w postępowaniu nieważnościowym, zaistniała w niniejszym postępowaniu. Przedmiotowe zaświadczenie z 27 września 2011 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu. Nie konkretyzuje bowiem indywidualnych praw i obowiązków skarżącej. Wskazać należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości uchylenia zaświadczenia, nawet jeżeli zawiera ono wady merytoryczne lub formalne. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego – zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się natomiast, że osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia, może dochodzić swego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, a później skarżyć postanowienie tego organu do sądu administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369: dalej: "p.p.s.a."), Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Tym samym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.