II SA/Lu 241/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. R. i T. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala sprzeciw. Pismem z 3 kwietnia 2018 r. A. i T. R. (dalej jako: skarżący) wystąpili do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) miasta L. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w L.. Decyzją z [...] maja 2018 r. PINB miasta L. umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu, jednakże w wyniku odwołania skarżących, decyzją z [...] czerwca 2018 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy w dniu [...] grudnia 2018 r. przeprowadzono kontrolę na spornej nieruchomości. Ustalono, że na nieruchomości znajduje się garaż dwustanowiskowy z kanałem do przeprowadzania remontów samochodu, ze stropodachem pokrytym papą. Budynek wykonano w technologii murowanej. W jednym z pomieszczeń stoi samochód (bus), w pomieszczeniu znajdują się metalowe stelaże do przechowywania narzędzi warsztatowych. W drugim pomieszczeniu znajdują się zabawki do placu zabaw, przyczepa samochodowa, płyty ze sklejki, kartonowe pudła oraz szafki i skrzynki narzędziowe. Podczas kontroli nie stwierdzono występowania stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi, nie stwierdzono również prowadzenia działalności gospodarczej w budynku garażowym, której charakter zmieniłby warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Na podstawie tych ustaleń decyzją z [...] stycznia 2019 r. PINB miasta L. ponownie umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał, aby w budynkach garażowych znajdujących się na spornej nieruchomości nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Przechowywanie w pomieszczeniach garażowych rzeczy nie związanych z samochodem lub wykonywanie takich czynności jak czyszczenie płyt z drobnych zanieczyszczeń przy pomocy odkurzacza elektrycznego, w żaden sposób, z punktu widzenia elementów konstrukcji tego rodzaju budynku, nie wpływa na zmianę warunków pożarowych, powodziowych, pracy, zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych czy ochrony środowiska. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, zarzucając wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie protokołu wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. z dnia [...] maja 2017 r. oraz oparcie się na wynikach zapowiedzianej kontroli, przeprowadzonej w czasie, gdy właściciel garażu wstrzymał prowadzenie działalności, wprowadzając w błąd pracowników nadzoru budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] marca 2019 r. L. WINB uchylił decyzję z [...] stycznia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że skarżący wielokrotnie zwracali się do Urzędu Miasta L. z interwencją, że na spornej posesji wykonywane są prace związane z prowadzoną przez R. G. działalnością gospodarczą, które są dla nich uciążliwe. Twierdzenia powyższe znalazły potwierdzenie, wbrew stanowisku organu I instancji, w sporządzonym protokole z wizji lokalnej z [...] maja 2017 r., przeprowadzonej przez upoważnionych inspektorów ds. ochrony środowiska Urzędu Miasta L. w zakresie ochrony przed hałasem i ochrony powietrza. Z dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas ww. wizji lokalnej wynika, że w pomieszczeniach garażu oraz na terenie działki składowane są materiały, prawdopodobnie na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego nie można pominąć treści przesłanego do PINB pisma Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. z 26 lipca 2018 r., z którego wynika, że według oświadczenia R. G. prowadzi on przedsiębiorstwo "[...]", zarejestrowane pod adresem ul. [...], zajmujące się budową placów zabaw, montażem nawierzchni bezpiecznych, produkcją i montażem band amortyzujących, wykonywaniem prototypu bilardu nożnego o konstrukcji stalowej, zaś wszystkie uciążliwe prace wykonywane są na terenie garażu lub przed budynkiem, w zależności od warunków pogodowych. Prace polegają na cięciu drewna, szlifowaniu, impregnowaniu oraz klejeniu elementów. W trakcie prac używane są elektronarzędzia generujące hałas tj. przecinarka tarczowa, przecinarka łańcuchowa, wyrzynarka, strug, czyszczarka i szlifierka kątowa. R. G. do protokołu z wizji lokalnej z [...] maja 2017 r., oświadczył, że w budynku garażu nie ma instalacji przeznaczonych do wyprowadzania gazów i pyłów do powietrza. W ocenie ww. organu, działalność R. G. powoduje zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, poprzez podjęcie w budynku garażowym działań zmieniających warunki ochrony środowiska tj. uciążliwych prac stolarskich, generujących hałas i zapylenie. W świetle powyższego materiału dowodowego, niezrozumiałe jest twierdzenie organu I instancji, że przechowywanie w pomieszczeniach garażowych rzeczy nie związanych z samochodem lub wykonywanie takich czynności jak czyszczenie płyt z drobnych zanieczyszczeń przy pomocy odkurzacza elektrycznego, w żaden sposób, z punktu widzenia elementów konstrukcji omawianego tu budynku, nie wpływa na zmianę warunków pożarowych, powodziowych, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych czy ochrony środowiska. PINB miasta L. nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakich względów zignorował stanowisko organu właściwego w sprawach mu podległych tzn. z zakresu ochrony środowiska i z jakich względów uznał się za kompetentny aby kwestionować ustalenia dokonane przez ten organ. W tej sytuacji zdaniem L. WINB umorzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego garażu było przedwczesne, oparte na niewystarczającym materiale dowodowym, tym bardziej, że sporna działka położona jest na terenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wymaga zachowania odpowiednich standardów ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w przypadku gdy organ I instancji nie rozstrzygał sprawy merytorycznie, niedopuszczalne w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej. Od powyższej decyzji organu odwoławczego A. i T. R. wnieśli sprzeciw do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skarżący podkreślili, że organ odwoławczy posiada własną inicjatywę dowodową. Jeśli zatem organ odwoławczy nie miał wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, zakres materiału dowodowego, który należy uzupełnić jest niewielki, natomiast organ stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu jedynie z akt zgromadzonych przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L., organ odwoławczy miał obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Z treści zaskarżonej decyzji wynika w istocie, że istnieje jedynie potrzeba odmiennej oceny dowodów już zgromadzonych z uwzględnieniem zastrzeżeń jakie poczynił organ II instancji. To oznacza, że organ II instancji powinien przeprowadzić samodzielnie uzupełniające postępowanie dowodowe i wydać merytoryczną decyzję z uwzględnieniem swoich wskazań co do kierunków oceny dowodów. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest wskazane również z tego powodu, że organ I instancji wykazuje się pewną opieszałością i nie zmierza do rozwikłania sprawy mimo tego, że sprawa do niego wraca po raz kolejny. W odpowiedzi na sprzeciw L. WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Innymi słowy: rolą organu odwoławczego nie jest kontrola zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. W związku z powyższym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej rzecz ujmując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. przykładowo wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga w związku z tym oceny, czy w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wydanie decyzji na podstawie tego przepisu było usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Nie ulega wątpliwości, że konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji, umarzającej postępowanie w sprawie. PINB miasta L. pominął istotne elementy materiału dowodowego w postaci dokumentacji czynności przeprowadzanych na spornej działce przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. w postaci protokołu wizji lokalnej, przeprowadzonej [...] maja 2017 r. oraz pisma z [...] lipca 2018 r. Trafnie organ odwoławczy wskazywał, że w dokumentacji tej wskazywano na oświadczenia samego właściciela spornego garażu, mające potwierdzać wykonywanie w nim czynności związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Trudno w tej sytuacji nie zgodzić się z L. WINB, że niezrozumiałe wobec tego materiału dowodowego staje się stwierdzenie PINB miasta L., że działania te nie wpłynęły na zmianę warunków pożarowych, powodziowych, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych czy ochrony środowiska. Tym samym twierdzenie, że nie doszło do zmiany użytkowania spornego obiektu, co uzasadnia umorzenie postępowania, jest zdecydowanie przedwczesne. Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy należy zgodzić się z organem odwoławczym, że zachodzi konieczność podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających stan faktyczny sprawy celem wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy różnymi elementami materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (z jednej strony powoływanymi dokumentami z Wydziału Ochrony Środowiska UM L., z drugiej, ustaleniami poczynionymi przez PINB w toku oględzin spornej nieruchomości). Skarżący kwestionują natomiast rozstrzygnięcie L. WINB w zakresie, w jakim przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy błędnie nie skorzystał z przysługujących mu kompetencji do samodzielnej oceny materiału dowodowego w sprawie, po jego ewentualnym uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a. Z wywodów skarżących wynika, że w sprawie istniały przesłanki do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzje i orzec co do istoty sprawy. Sąd nie podziela argumentów skarżących, uznając za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego. Rozstrzygnięcie kasacyjne L. WINB oparł na tezie wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2010 r. (II OSK 113/10), z której wynika, że organ odwoławczy nie może rozpoznać sprawy w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a., czyli orzekać w sposób merytoryczny, w sytuacji, gdy organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie (wydając decyzję o umorzeniu postępowania). Niedopuszczalne jest wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy w sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, gdyż naruszyłoby to przepis art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przywoływany pogląd został wydany w podobnej sprawie, w której organ nadzoru budowlanego I instancji umorzył postępowanie w sprawie domniemanej samowoli budowlanej, zaś organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pogląd powyższy jest niewątpliwie słuszny, tym niemniej jednak, został wyrażony na tle konkretnego stanu zaistniałego w konkretnej sprawie i nie może być traktowany jako jednoznaczna dyrektywa rozstrzygania wszystkich spraw, w których organ odwoławczy musi skorygować rozstrzygnięcia organu I instancji umarzające postępowanie. Niewątpliwie należy podchodzić z dużą ostrożnością do wydawania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy organ I instancji wydał decyzję formalną, umarzającą postępowanie. Trzeba pamiętać, że zasada dwuinstancyjności ma aspekt nie tylko formalny, odnoszący się do toku instancji, ale również materialny, wyrażający się w tym, że każda strona ma prawo, aby jej sprawa była dwukrotnie merytorycznie rozpatrywana przez organy. W sytuacji wielości stron, tak jak w rozpoznawanej sprawie, trzeba mieć na uwadze, że prawo to przysługuje obydwu stronom sporu – tak skarżącym, jak i właścicielowi nieruchomości. Z drugiej strony, należy zawsze brać pod uwagę specyfikę konkretnej sprawy. Nie może dojść do swoistego pata w sprawie wyrażającego się w tym, że sprawa "krąży" pomiędzy organami, które zajmują diametralnie różne stanowiska i nie może dojść do jednoznacznego rozstrzygnięcia sporu prawnego. Taka sytuacja grozi w rozpoznawanej sprawie, w której organ nadzoru budowlanego I instancji nie widzi podstaw do interwencji, nie dostrzegając ewentualnej niezgodnej z wymogami prawnymi zmiany sposobu użytkowania obiektu, i w konsekwencji umarza postępowanie. Z kolei organ odwoławczy dostrzega przesłanki wskazujące na taką zmianę, w związku z tym po raz kolejny uchyla zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Taka patowa sytuacja nie może się utrzymywać, a każda ze stron sporu ma prawo do uzyskania jednoznacznego, ostatecznego rozstrzygnięcia, zgodnego z przepisami. Istnieją wobec tego dwa wyjścia: po pierwsze, organ odwoławczy zastąpi niejako organ I instancji i wyda rozstrzygnięcie merytoryczne po uchyleniu decyzji umarzającej postępowanie w I instancji. Po drugie, poprzez uchylanie wadliwych rozstrzygnięć oraz zawarte w decyzjach II instancji wytyczne, organ odwoławczy ukierunkuje organ I instancji na prawidłowe rozstrzygnięcie sporu prawnego (nie przesądzając na tym etapie sądowej kontroli ostatecznego wyniku sprawy). Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności w przedstawionym wyżej, materialnym aspekcie, dopóki istnieje realna szansa usunięcia błędów organu I instancji przez sam ten organ, z woli ustawodawcy preferowane jest to drugie rozwiązanie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem stan sprawy daje jeszcze szanse na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, bazującego na prawidłowo zebranym i wszechstronnie (a nie pobieżnie) rozważonym materiale dowodowym. Jak wskazano wyżej, organ I instancji pominął zupełnie istotny element materiału dowodowego w postaci dokumentacji z Wydziału Ochrony Środowiska UM L.. Co więcej, PINB nie dokonał wnikliwej oceny materiału przedkładanego przez skarżących w postaci dokumentacji filmowej. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji znajduje się wprawdzie akapit opisujący ten materiał (s. 2), jednak brak jakiejkolwiek jego oceny, w kontekście tego, czy utrwalone na filmie czynności mają znaczenie, a jeśli tak to jakie, w perspektywie kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii ewentualnej zmiany użytkowania spornego obiektu. W tej sytuacji, w perspektywie zasady dwuinstancyjności, zdecydowanie wskazane jest, aby organ ten dokonał jeszcze raz oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem wszystkich jego istotnych elementów. Co więcej, uwzględnienie tych elementów zmusi organ do rozszerzenia oceny i argumentacji – konieczne będzie wyjaśnienie sprzeczności pomiędzy treścią dokumentacji z wydziału środowiska a ustaleniami czynionymi już dwukrotnie w toku oględzin. Nie można w prosty sposób pominąć wyników oględzin, będących wszak dowodem bezpośrednim, i wydać rozstrzygnięcia z kolei wyłącznie w oparciu o dokumentację z wydziału środowiska. Sprzeczności w materiale dowodowym trzeba racjonalnie wyjaśnić. Konieczne może okazać się przy tym pozyskanie dalszego materiału dowodowego. Konkludując, w ocenie sądu, stan sprawy cały czas pozostaje w istotnym stopniu niejasny, wymagający wyjaśnień, wykraczających poza to, co można uzupełnić w ramach uzupełniającego postepowania dowodowego prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. W tej sytuacji, wbrew zarzutom podniesionym w sprzeciwie, L. WINB nie dopuścił się naruszenia art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Nie można również organowi odwoławczemu zarzucić braku zawarcia w zaskarżonej decyzji wskazań co do dalszego postępowania. L. WINB wskazał na konieczność wystąpienia do Prezydenta Miasta L. o akta zgromadzone przez Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. i włączenia tej dokumentacji do materiału dowodowego w sprawie. Z akt sprawy wynika, że takie czynności podjęto już po wydaniu zaskarżonej decyzji (pismo PINB z 5 kwietnia 2019 r., k. 103 akt adm.). Ocena tych czynności z oczywistych względów wykracza już poza zakres rozpoznania niniejszej sprawy przez sąd. Tym niemniej jednak z całą mocą trzeba podkreślić, że taki stan sporu, jaki istnieje aktualnie nie może być dłużej tolerowany. Nie przesądzając kierunku dalszych rozstrzygnięć w sprawie, jeżeli kolejne rozstrzygnięcie organu I instancji, niezależnie od jego treści, będzie znów oparte na niepełnym, pobieżnie ocenionym materiale dowodowym, z naruszeniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, organ odwoławczy będzie musiał rozważyć przyjęcie innego rozwiązania, pozwalającego rozstrzygnąć sprawę w sposób jednoznaczny i ostateczny. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.