II SA/Ke 207/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2019r. znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 11 lutego 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia 22 listopada 2018 r., znak: [...], o odmowie przyznania K. G. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na M. K., na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, że obowiązek alimentacyjny względem M. K. ciąży w pierwszej kolejności na jej dzieciach, a nie na wnuczce wnioskodawczyni, faktycznie sprawującej opiekę nad babcią. W odwołaniu K. G. podniosła, że na mocy decyzji MOPR w K. –[...] nabyła uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 8.12.2017 r. do 31.10.2018 r. i w nowym okresie tj. od 1.11.2018 r. do 31.10.2019 r. MOPR w K. przyznał jej prawo do kontynuowania tego świadczenia. W związku ze zmianą miejsca zamieszkania musiała ponownie wystąpić o specjalny zasiłek opiekuńczy. Nie zrozumiały jest dla niej fakt, że GOPS w M. odmówił przyznania tego zasiłku. Zdaniem odwołującej, z uwagi na odległe miejsce zamieszkania oraz pracy, dzieci babci nie mogą pełnić funkcji opiekuna. Samorządowe Kolegium wyjaśniło, że w świetle art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 128 i art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, uprawnienie do świadczenia opiekuńczego przysługuje dopiero wówczas, gdy brak jest osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, również w sytuacji gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Organ ustalił, że M. K. ma cztery córki i syna: jedna córka pobiera emeryturę i uczęszcza na rehabilitację, dwie córki mieszkają w województwie śląskim, kolejna córka mieszka w Ć. i pracuje zawodowo, a syn mieszka w S. W związku z powyższym organ stwierdził, że brak jest okoliczności uzasadniających niemożność sprawowania opieki przez dzieci potrzebującej. Powołując się na dorobek orzecznictwa organ przyjął, że pozostawanie w zatrudnieniu nie ma wpływu na istnienie obowiązku alimentacyjnego, ani na możliwość sprawowania opieki, która może być realizowana choćby poprzez opłacenie osoby trzeciej (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 198/12). W skardze do tut. Sąd K. G. podniosła, że jest jedyną osobą w rodzinie, która może i powinna być uprawniona do wnioskowanego świadczenia. Wniosła o dopuszczenie dowodów z decyzji MOPR-[...] z dnia 24 października 2018 r. na okoliczność istnienia przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia oraz z zaświadczenia MOPR-[...], z którego wynika, że K. G. pobierała w MOPR w K. specjalny zasiłek opiekuńczy w okresie od 8.12.2017 r. do 31.10.2018 r. oraz, że w dniu 27 września 2018 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w związku ze zmianą miejsca zamieszkania wnioskodawcy, postępowanie w w/w sprawie zostało umorzone. Skarżąca podtrzymała wcześniejszą argumentację dotyczącą nabycia przez nią prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na babcię na podstawie decyzji MOPR w K. z dnia 16.02.2018 r. na okres od 8 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r. Kolejną decyzją z dnia 24 października 2018 r. MOPR w K. przyznał ww. świadczenie również od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r., a następnie wstrzymał to świadczenie z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. skarżąca złożyła kserokopię decyzji MOPR w K. z dnia 31 października 2018 r., znak: MOPR-[...], o umorzeniu postepowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa od specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad M. K., z uwagi na złożoną w dniu 29 października 2018 r. prośbę K. G. o nierozpatrywanie jej wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Na wstępie należy podkreślić, że organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 Kpa). Wydając decyzję organy zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem określonych przez prawo wymogów (art. 107 § 3 Kpa). W niniejszej sprawie organy uchybiły powyższym obowiązkom. Kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma wydanie z upoważnienia Prezydenta Miasta , decyzji z dnia 24 października 2018 r., znak: MOPR-[...], przyznającej K. G. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad M. K. na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. w wysokości 620 zł miesięcznie. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta została w jakimkolwiek trybie wyeliminowana z obrotu prawnego. Tożsamej sprawy, dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad M. K. na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r., dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium adresowana również do K. G.. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia wówczas, gdy dwie decyzje dotyczą tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu przy jednoczesnej tożsamości stanu faktycznego i prawnego. Pod pojęciem tego samego podmiotu należy rozumieć krąg podmiotów, do których kierowana jest decyzja administracyjna. Przedmiot sprawy określa charakter i zakres praw nabytych z decyzji (lub brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków. Jak podkreśla się, stan faktyczny sprawy musi być brany pod uwagę, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte. Elementem nie mającym znaczenia dla charakteru i zakresu praw nabytych z decyzji (braku ich nabycia) lub ustanowionych obowiązków jest również zmiana właściwości miejscowej organu do rozpoznania sprawy, z uwagi na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2951/12) wskazał: "nie ma znaczenia zmiana właściwości organu, czy jego nazwy, każdy bowiem orzeka w tej samej materii, w ramach swoich kompetencji, na tym samym poziomie w hierarchii organów". Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy należy stwierdzić, że zmiana miejsca zamieszkania wnioskodawczyni i związana z tym zmiana organu rozstrzygającego w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego dla K. G. nie ma znaczenia dla oceny, że obie decyzje (z dnia 24 października 2018 r., znak: MOPR-[...] oraz z dnia 11 lutego 2019 r., znak: [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia 22 listopada 2018 r., znak: [...]), dotyczą tej samej sprawy. Obowiązujące przepisy regulujące postępowanie administracyjne wprowadzają bezwzględny zakaz kolejnego rozstrzygania tej samej sprawy. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 Kpa przewiduje w takiej sytuacji sankcję nieważności decyzji, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną (lub sprawy, którą załatwiono milcząco). W rozpoznawanej sprawie Kolegium w ogóle pominęło i nie odniosło się do kwestii wydania, z upoważnienia Prezydenta Miasta , decyzji MOPR w K. z dnia 24 października 2018 r., mimo że wnioskodawczyni podnosiła tę okoliczność w odwołaniu, zwracając uwagę na skierowane do niej dwa przeciwstawne rozstrzygnięcia dotyczące prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad M. K. (babcia skarżącej). Nie ustaliło, czy powyższa decyzja jest ostateczna, i czy ewentualnie w jakimkolwiek trybie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga fakt, że decyzja MOPR z dnia 31.10.2018 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, której kserokopię złożyła skarżąca na rozprawie - nie daje podstaw do uznania, że na mocy tej decyzji doszło do uchylenia decyzji MOPR w K. z dnia 24 października 2018 r. przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. W okolicznościach tej sprawy, samo umorzenie postępowania na podstawie art. 105 Kpa mogło nastąpić tylko do momentu, dopóki nie zapadłoby rozstrzygnięcie merytoryczne, zaś takie, na co wskazuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zapadło. Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja MOPR w K. z dnia 31.10.2018 r., na co wskazuje jej sentencja, nie zawiera rozstrzygnięcia co do uchylenia decyzji MOPR z dnia 24 października 2018 r., przyznającej K. G. specjalny zasiłek opiekuńczy. W tym kontekście należy też wyjaśnić, że w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), dalej "uśr", ustawodawca w art. 23 ust. 2 wyraźnie określił, że wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych składa się w urzędzie gminy właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osób wymienionych w ust. 1 tego przepisu. W świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do przyjęcia, aby późniejsza, stwierdzona już po rozpoznaniu wniosku zmiana miejsca zamieszkania powodowała utratę prawa do świadczeń rodzinnych, tj. miała wpływ na to prawo w rozumieniu art. 32 ust. 1 uśr. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Zmiana miejsca zamieszkania, w ocenie Sądu, nie stanowi zmiany sytuacji rodzinnej, dochodowej rodziny w rozumieniu przepisu art. 32 ust. 1 uśr. Oznacza to, że nie stanowi podstawy do zmiany decyzji polegającej na tym, że w miejsce decyzji przyznającej świadczenie inny organ po zmianie miejsca zamieszkania wydaje decyzję o odmiennej treści, odmawiając przyznania tego samego świadczenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności organ powinien z urzędu podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia czy decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżącej funkcjonuje w obrocie prawnym i czy jest ostateczna. Dopiero od ustalenia tej kwestii zależeć będzie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, które będzie wymagało również oceny, czy istnieją przesłanki określone art. 16a ust. 1 ustawy uzasadniające przyznanie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.