II SA/Bd 1219/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi V. L., A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego 1. odrzuca skargę A. L., 2. oddala skargę V. L.. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta B., odmówił [...] (skarżącej) przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego na częściowe zabezpieczenie bieżących potrzeb w miesiącu lipcu 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał treść art. 38, art. 2 ust. 1, art. 11 ust. 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – dalej "u.p.s."). Wskazał, że miesięczny dochód czteroosobowej rodziny skarżącej wynosi 2056 zł, skarżąca posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności niezawierające przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia, jest osobą w wieku aktywności zawodowej zarejestrowaną w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku i posiadającą predyspozycje do podjęcia zatrudnienia. Organ stwierdził, że z pomocy w formie zasiłku okresowego rodzina skarżącej korzystała od maja 2015 r. i przez ten czas otrzymała łącznie kwotę 21550,05 zł, w tym 3632,26 zł w roku 2018 r. Dalej stwierdził, że w dniu 8 maja 2018 r. pracownik socjalny zaproponował skarżącej podpisanie kontraktu socjalnego, którego celem miała być m.in. aktywizacja skarżącej, i którego podpisania skarżąca odmówiła. W związku z powyższym pomoc w formie zasiłku okresowego na okres od maja 2018 do czerwca 2018 r. została przyznana warunkowo, o czym skarżąca została poinformowana w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2018 r. o przyznaniu zasiłku okresowego z powodu bezrobocia na okres od [...] maja 2018 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. Organ wskazał, że pomimo informacji o skutkach niepodpisania kontraktu socjalnego oraz niepodjęcia zatrudnienia we własnym zakresie skarżąca nie poczyniła żadnych działań w celu poprawy swojej sytuacji materialno-bytowej, m.in. odmawiając rekrutacji w Centrum Integracji Społecznej w B. pozbawiła się możliwości zmiany kwalifikacji zawodowych, która mogłaby skutkować pozyskaniem stałego zatrudnienia. Powyższe w ocenie organu uzasadniło odmowę przyznania wnioskowanego zasiłku, mimo spełnienia kryterium dochodowego. W odwołaniu od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podpisanym przez skarżącą oraz jej męża [...] (współskarżącego), skarżąca podniosła, że niepodpisanie zaproponowanego kontraktu socjalnego nie było spowodowane niechęcią do pracy, ale niepewnością wynikającą z konieczności podjęcia wszelkich prac w tym robót publicznych przez 7 godzin w tygodniu dziennie za 720 zł miesięcznie. Skarżąca podkreśliła konieczność opieki nad dwojgiem dzieci i niepełnosprawnym mężem, zwróciła uwagę na owocną współpracę z organem od maja 2015 r. oraz zarzuciła pracownikowi socjalnemu brak obiektywizmu w sprawie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił subsydiarną rolę pomocy społecznej, przytoczył treść art. 38, art. 2 ust. 1 u.p.s. oraz ustalenia organu I instancji wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, w tym oświadczenia skarżącej i jej małżonka co do braku zamiaru podjęcia zatrudnienia przez najbliższe 2-3 lata, jak i braku zamiaru podjęcia zatrudnienia w innym zawodzie niż zdobyty (ekonomista) w godzinach innych niż 8:00-16:00. Organ odwoławczy wyjaśnił cel pomocy społecznej – aktywizację świadczeniobiorców i wynikający z tego obowiązek współdziałania świadczeniobiorcy w eliminowaniu źródła problemu utrudniającego samodzielne zaspokajanie potrzeb bytowych. W ocenie SKO organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, właściwie oceniając brak aktywności w poszukiwaniu pracy i brak woli w zakresie zawarcia kontraktu socjalnego, przy czym kwestionowanie kompetencji wykwalifikowanego pracownika socjalnego świadczy o negatywnym stosunku do propozycji przez nich przedstawianych. Przytoczywszy art. 11 ust. 2 u.p.s. organ wskazał, że współpraca pomiędzy ROPS a skarżącą nie jest, wbrew jej opinii, owocna, albowiem taką byłaby sytuacja, w której skarżąca podjęłaby działania prowadzące do zażegnania trudnej sytuacji jej rodziny. Wskazał, że strona powinna w pierwszej kolejności wykorzystać swoje możliwości, a następnie korzystać ze świadczeń pomocy społecznej, gdyż pomocy tej nie można traktować jako stałego źródła dochodu. Wyjaśnił, że o ile skarżąca zalicza się do osób niepełnosprawnych w stopniu lekkim, to z właściwego orzeczenia wynika, że nie jest niezdolna do pracy, a nadto legitymuje się wyższym wykształceniem, może więc podjąć pracę. SKO zauważyło, że pomimo opisanych zachowań skarżącej organ I instancji przyznał odrębną decyzją pomoc dla dzieci w postaci świadczenia na zakup żywności, a zatem nie pozostawił strony bez wsparcia. W skardze na powyższą decyzję, podpisanej przez [...] i [...], skarżący podnieśli, że organ II instancji popełnił znaczne błędy merytoryczne rozpoznając ich sprawę, oraz że z racji na trudną sytuację rodzinną powinni oni otrzymać wsparcie, co uzasadnia dodatkowo brak wsparcia rodzinnego oraz wiek skarżących. Wskazali, że ROPS zmusza wnioskujących do przymusowych prac za wynagrodzenie niższe niż jest to ustawowo dopuszczalne oraz do porzucenia aktualnych obowiązków, już i tak nadmiernych ze względu na ich stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, by zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja organu I instancji naruszyły przepisy obowiązującego prawa materialnego i proceduralnego. Skarga okazała się zatem niezasadna. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga, w zakresie w jakim została wniesiona przez skarżącego [...], podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za "inną przyczynę" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy uznać brak po stronie wnoszącego skargę interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., tj. osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. postanowienie NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla wykazania posiadania interesu prawnego trzeba zatem wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem, a indywidualną sytuacją prawną osoby skarżącej. [...] nie ma legitymacji procesowej do występowania w niniejszej sprawie jako strona skarżąca. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że to [...] zainicjowała postępowanie w przedmiocie przyznania spornego zasiłku okresowego (jej nazwiskiem podpisany został protokół zgłoszenia podania o udzielenie pomocy z [...] lipca 2018 r. o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na dożywianie dzieci) i to ona była adresatem decyzji o odmowie jego przyznania. O ile rozstrzygnięcia organów obu instancji niewątpliwie dotyczą faktycznego [...] (z racji na to, iż jest członkiem rodziny skarżącej i korzystałby z części przyznanej pomocy) to bezpośrednio nie dotyczą one jego sfery uprawnień i obowiązków w zakresie pomocy społecznej. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego wyraża się w tym, że podmiot ten działa we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie na jego rzecz uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego nań obowiązku, wynikającego z obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie oznacza to, że interes prawny do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego posiada wyłącznie [...], która ubiegała się o przyznanie zasiłku okresowego. Z powyższych względów w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w związku ze skutecznie wniesioną skargą [...], Sąd potwierdza prawidłowość stanowiska zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s., współstanowiącym materialnoprawną podstawę decyzji obu instancji, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym w sytuacji, gdy wnioskodawca spełni przesłanki konieczne do jego przyznania, przy czym odmowa przyznania zasiłku okresowego jest uzasadniona wówczas, gdy w okolicznościach danej sprawy organ ustali brak wystąpienia przesłanek pozytywnych lub wystąpienie przesłanki negatywnej wywodzonej z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s. Pomoc państwa ma bowiem charakter subsydiarny i pozwala na interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 210/18; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie wskazywały organy, że jedną z podstawowych zasad pomocy społecznej jest obowiązek współdziałania świadczeniobiorcy z organem pomocowym. W myśl art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna ma jedynie "wspierać" jednostkę w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, przy czym potrzeby te muszą odpowiadać celom i mieścić się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s.). Celem pomocy społecznej nie jest trwałe wyręczanie beneficjenta w zaspokajaniu jego potrzeb bytowych, ale udzielanie wsparcia po to, aby jak najszybciej był on w stanie samodzielnie zaspokajać swe potrzeby. Pomoc ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Taka rola pomocy społecznej stawia przede wszystkim na edukację i aktywizowanie jej beneficjentów. Powinna ma wzmocnić ich odpowiedzialność oraz uświadomić im prawo do samostanowienia. Istotne jest również przeciwdziałanie uzależnieniu od pomocy społecznej. Przy współpracy beneficjenta należy wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc (lub korzystającej z niej) należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Warszawa 2017, komentarz do art. 4, wyd. IV, WKP 2017). Skarżąca jest osobą zdolną do pracy i wynika to z orzeczenia komisji lekarskiej ZUS nr [...] z [...] lipca 2017 r. (k.1 akt adm.). Odmowa zobowiązania się w ramach kontraktu socjalnego do rozpoczęcia jej poszukiwania zarówno poprzez odmowę podjęcia w ogóle zatrudnienia w okresie 2-3 lat, jak i podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia w dziedzinie innej niż wyuczona i w określonych godzinach stanowi jednoznacznie o braku chęci podjęcia wysiłku w kierunku samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej (k. 6/5, 14/4, 32/3, 38 akt adm.). Skarżąca wielokrotnie i konsekwentnie odmawiała podpisania kontraktu socjalnego, nie wykazując chęci poprawy trudnej sytuacji jej rodziny poprzez podjęcie proponowanego zatrudnienia czy określonych kroków ułatwiających odnalezienie się skarżącej na rynku pracy. Skarżącej proponowano m.in. rekrutację w ramach Centrum Integracji Społecznej – jednostce działającej w zakresie integracji społecznej bezrobotnych służące kształtowaniu aktywnej postawy w życiu społecznym i zawodowym. To również spotkało się z jej odmową, mimo że skarżąca jest osobą długotrwale bezrobotną (od [...] czerwca 2015 r. zarejestrowaną w urzędzie pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku), niebędącą, jak utrzymuje, własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych. Kwalifikuje się więc do skorzystania z instrumentów aktywizacji zawodowej przewidzianych w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, np. poprzez skorzystanie z usług Centrum Integracji Społecznej, jak i w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jak wskazano, celem pomocy społecznej nie jest proste rozdawnictwo świadczeń ale wspieranie osoby w wysiłkach zmierzających do pokonania trudnej sytuacji życiowej. Wykazywanie kategorycznej, jak w niniejszej sprawie, niechęci do podjęcia takiego wysiłku stanowi podstawę odmowy udzielenia pomocy. W świetle dyspozycji z art. 11 ust. 2 u.p.s., odmowa zawarcia kontraktu socjalnego stanowić może podstawę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, o czym skarżąca została prawidłowo pouczona w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] o przyznaniu zasiłku okresowego od [...] maja 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. Jakkolwiek z przepisu art. 11 ust. 2 ustawy wynika, że w przypadku braku współdziałania w postaci odmowy podpisania kontraktu socjalnego organ "może", a więc nie musi, odmówić przyznania świadczenia, to jednak skorzystanie z tej kompetencji przez organ w okolicznościach kontrolowanej sprawy uznać należy za uprawnione. Z akt sprawy wynika, że odmowie podpisania kontraktu socjalnego towarzyszyło bardzo negatywne stanowisko skarżącej oraz jej męża względem możliwości przyjęcia zobowiązań zawartych w tym kontrakcie. Podkreślali oni swój sprzeciw wobec "zmuszania" do pracy (k. 6/5 akt adm.). W konsekwencji stwierdzić należy, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego stwierdzając zaistnienie podstawy do odmowy przyznania świadczenia, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. Łączna kwota przyznanej pomocy społecznej m.in. w formie zasiłku okresowego wyniosła od maja 2015 r. do lipca 2018 r. 21 550,05 zł, przy czym kwota ta wzrosła do czasu orzekania przez tutejszy Sąd z racji na przyznawaną przez organ pomoc w postaci chociażby dodatku mieszkaniowego i świadczeń na zakup żywności dla dzieci skarżącej. Mając na uwadze powyższe oraz postawę skarżącej, jak i jej męża, nie budzi wątpliwości Sądu, że świadczenia pomocowe przekształciły się w istotne w swoim wymiarze dla domowego budżetu, stałe źródło utrzymania rodziny skarżącej, przy czym takiego stanu rzeczy skarżąca nie chce zmienić. Stoi to w oczywistej sprzeczności z zasadami udzielania pomocy społecznej, wyjaśnionymi wcześniej. Wskazać końcowo należy, że skarżąca ma możliwość podjęcia we własnym zakresie kroków w celu znalezienia – samodzielnie lub z pomocą przeznaczonych do tego instytucji - odpowiadającego jej zatrudnienia, co zbędnym czyniłoby konieczność podpisania przez nią kontraktu socjalnego, a przez to – przyjęcia warunków tym kontraktem określonych. Świadczyłoby to jednocześnie o powzięciu działań w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Zarówno z oświadczeń składanych w toku postępowania administracyjnego, jak i z treści odwołania i skargi wyraźnie wynika, że skarżąca nie zamierza podjąć zatrudnienia nie tylko w proponowanej formie, ale w ogóle. Podkreśla przy tym silną dezaprobatę dla pracowników socjalnych oraz całego systemu pomocy społecznej. Odmowa podpisania kontraktu, jako jedna z przyczyn odmowy przyznania wnioskowanej pomocy wymieniona w art. 11 ust. 2 u.p.s., motywowana jest zatem niniejszej sprawie z gruntu negatywną postawą względem realizacji jakichkolwiek zadań prowadzących do reintegracji zawodowej skarżącej, a co z kolei prowadziłoby do poprawienia trudnej sytuacji życiowej jej rodziny. Jak wskazano, stwierdzając odmowę podpisania kontraktu socjalnego, uznaniu organu pozostawiono, czy stanowi to podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy, czy może ze względu na sytuację wnioskującego i cele ustawy pomoc taka przysługuje. W niniejszej sprawie słusznie przyjęły organy obu instancji, że po stronie skarżącej wystąpiły przeszkody dla przyznania wnioskowanej pomocy a argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach obu rozstrzygnięć jest wyczerpująca i przekonująca, co Sąd w niniejszym uzasadnieniu potwierdza. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w oparciu o art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji.