II SA/Po 856/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia 24 czerwca 1998 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. i A. W. z dnia [...] r., orzekł o rozgraniczeniu stanowiącej ich własność nieruchomości położonej w obrębie S., gm. K. B. o nr ewid.[...] z nieruchomościami położonymi w obrębie S.: 1) nr [...], stanowiącą własność T. i T. E., 2) nr [...], stanowiącą własność J. i A. L., 3) nr [...], stanowiącą własność J. F., oraz z nieruchomościami nr [...] L i nr [...] L (obręb [...]), stanowiącymi własność Skarbu Państwa — Lasy Państwowe Nadleśnictwa K.. W dniu [...] r. H. B. złożył do Wójta G. K. Biskupi wniosek o ponowne przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości o nr [...] (obręb S.), stanowiącej jego własność, z nieruchomościami sąsiednimi, które miałoby ma na celu przywrócenie dawnych granic sprzed dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania na wniosek H. B. z dnia [...] r., wskazując w uzasadnieniu, że kwestia granic nieruchomości została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia 24 czerwca 1998 r., a w 1998 r., kiedy prowadzone było postępowanie rozgraniczeniowe, właścicielami nieruchomości należącej obecnie do H. B. byli J. i A. W.. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem H. B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie, podtrzymując wniosek o ponowne rozgraniczenie przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił, że w roku 1998 nie było możliwe przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, gdyż A. i J. W. nie posiadali aktu wydania nieruchomości i nie byli jej pełnoprawnymi właścicielami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że podnoszone we wniosku H. B. kwestie mogą wskazywać zarówno na żądanie rozgraniczenia, jak i na przesłanki z art. 145 K.p.a., wobec czego przed wydaniem decyzji organ I instancji powinien powyższe wątpliwości wyjaśnić. W toku ponownie prowadzonego postępowania w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do jednoznaczne sprecyzowanie żądania H. B. wskazał, że wnosi o ponowne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego z powodu faktu nieprawidłowego ustalenia granic w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 24 czerwca 1998 r., tj. że wnosi o ponowne rozgraniczenie na podstawie poprzedniego rozgraniczenia sprzed dnia 24 czerwca 1998 r. Wobec powyższego Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości o nr [...] (obręb S.), stanowiącej własność H. B. ze wskazanymi nieruchomościami. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości nr [...] z nieruchomościami sąsiadującymi doprowadziło do ustalenia granic na podstawie zebranych materiałów geodezyjnych, zgodnego oświadczenia stron i podpisania protokołu granicznego w postępowaniu prowadzonym na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości J. i A. W.. Organ podkreślił, iż okoliczności podnoszone przez J. B., że nieruchomość nie została wydana J. i A. W. nie mają żadnego znaczenia, gdyż nabywcy nieruchomości stali się jej właścicielami przez sam fakt zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego, która dla swej skuteczności nie wymagała aktu wydania nieruchomości. H. B. nie posiadał zatem w tym postępowaniu uprawnień strony jako osoba niedysponująca żadnym tytułem do nieruchomości. Przedmiotem nowego postępowania byłoby ustalenie tych samych granic, a zatem zachodzi tożsamość sprawy zachowana bez względu na następstwo prawne stron. W konsekwencji decyzja wydana w wyniku ponownego postępowania rozgraniczeniowego byłaby dotknięta sankcją nieważności. W wyniku wniesionego następnie przez H. B. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości ma charakter jednoinstancyjny, co przenosi się także na tryby nadzwyczajne i oznacza, że nie można wznowić postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną bądź stwierdzić jej nieważności tylko z tego powodu, że strona kwestionuje ustalenie przebiegu granic i żąda ponownego rozgraniczenia nieruchomości. Ponowne rozgraniczenie byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby zachodziły przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 K.p.a. i miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia, albo gdyby na podstawie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. stwierdzono nieważność decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe. Precyzując wniosek z dnia [...] r. odwołujący jednoznacznie określił, że wnosi o ponowne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego z powodu faktu nieprawidłowego ustalenia przebiegu granic. W świetle art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne "nieprawidłowe ustalenie granic" nie może być przedmiotem ponownego administracyjnego trybu postępowania, bowiem z chwilą gdy do obrotu prawnego weszła decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, dalsze kwestie sporne dotyczące przebiegu granic rozstrzyga sąd powszechny. Ponowna decyzja w sprawie rozgraniczenia dotknięta byłaby sankcją nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Następnie H. B. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 574/08 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że prawidłowo organy administracji obu instancji przyjęły, że nie można było – w oparciu o żądanie strony skarżącej zawarte we wniosku z dnia [...] r. – wszcząć nowego postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ decyzja kończąca to postępowanie byłaby dotknięta przesłanką nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) – jako sprawa już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Pismem z dnia [...] r., złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, H. B. zwrócił się o unieważnienie decyzji nr [...], nr [...] oraz nr [...] Swój wniosek uzasadnił tym, iż jego zdaniem decyzje te są "wynikiem przestępstwa kryminalnego, dotyczącego sfałszowania umowy kupna sprzedaży jego nieruchomości w roku 1997, to jest o czyn z art. 270 § 1 k.k." Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że skoro prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została oddalona skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to oznacza, że sąd nie znalazł żadnych podstaw do jej uchylenia, czy stwierdzenia nieważności, badając również te decyzje pod kątem przesłanek nieważności z art. 156 K.p.a. Tym samym zostało potwierdzone, że kontrolowana decyzja była niewadliwa pod kątem wad kwalifikowanych objętych art. 156 § 1 K.p.a., zaś fakt, że skarżący nie podniósł zarzutów nieważności postępowania nie może przesądzać, iż sąd nie brał ich pod uwagę z urzędu. Niedopuszczalne jest więc po wyroku oddalającym skargę ponowne badanie decyzji z dnia [...] r., nr [...] pod kątem przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a.. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] r. H. B. wskazał, że organy administracji ani sąd administracyjny nie badały, czy umowa kupna sprzedaży nieruchomości była sfałszowana. Nikt również nie badał tego, czy nowy nabywca w tym czasie był wpisany w księgach wieczystych jako nowy właściciel, bo tylko taki może dokonywać jakiegokolwiek podziału. Ponadto skoro nastąpiło rozwiązanie kupna-sprzedaży i ponowne przeniesienie na H. B. własności nieruchomości, to dotychczasowi niepełnoprawni właściciele J. i A. W. powinni oddać nieruchomość w takim stanie w jakim ją nabyli, a tak się nie stało. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 i 2 oraz art. 123 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] W uzasadnieniu wyjaśniono ponownie, że prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, czy stronom postępowania możliwość do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. B. podtrzymał stanowisko odnośnie sfałszowania umowy kupna – sprzedaży. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego okazały się przedwczesne. W kontekście powyższego wskazać należy, że we wniosku wszczynającym kontrolowane postępowanie administracyjne H. B. wniósł "o unieważnienie" decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, a także decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] r., nr [...] wskazując, że decyzje te są wynikiem przestępstwa dotyczącego sfałszowania umowy kupna-sprzedaży nieruchomości. Dodał, że "jeżeli zmieniają się okoliczności zawsze można wznowić postępowanie, wobec czego i ja tak to czynię" (k. 1 i 2 akt adm. organu I instancji). Zdaniem Sądu treść wskazanego podania – wbrew rozstrzygnięciu Kolegium – zdaje się wskazywać na chęć złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, a nie wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji. Choć bowiem skarżący wniósł o "unieważnienie" wymienionych decyzji, to jednocześnie wskazał, że wnosi o wznowienie postępowania, przy czym wskazane przez niego okoliczności – sfałszowanie umowy kupna sprzedaży oraz zmiana okoliczności faktycznych – świadczą raczej o chęci powołania się przez skarżącego na przesłanki wznowieniowe wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Niemniej jednak treść podania budzi uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistych intencji wnioskodawcy, wobec czego obowiązkiem organu w takim przypadku było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do sprecyzowania treści żądania. Nie jest bowiem rzeczą organu administracji publicznej dokonywanie swoistej wykładni zgłaszanych żądań i przekładanie zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń na konkretne żądanie. O tym, jaki jest zakres żądania wniesionego przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie wnoszący podanie, a nie organ administracji publicznej, do którego dane pismo zostało skierowane. Należy przy tym podnieść, że określany w art. 63 § 2 K.p.a. wymóg wskazania w podaniu żądania oznacza, iż chodzi o takie sprecyzowanie żądania, aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. Jednocześnie organ w zgodzie z zasadą udzielania informacji winien wyczerpująco wyjaśnić skarżącemu przesłanki zastosowania poszczególnych trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Czuwają też nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dlatego też organ, który prowadzi postępowanie, może informować stronę o możliwościach prawnych, ale nie powinien za nią władczo decydować. Jeśli jest możliwość wyboru podjęcia określonych działań, to decyzja w tym zakresie należy do strony. To ostatecznie strona decyduje o tym, czy i ewentualnie z jakich środków prawnych chce skorzystać. W tych wszystkich przypadkach, w których treść składanych przez stronę pism skłania do powzięcia wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony i charakteru jej żądania, a więc gdy pismo w tym względzie zawiera niejasności czy sprzeczności, należy zwrócić się do strony o sprecyzowanie jej żądań. To, że żądanie skierowane do organu administracji jest sformułowane mało zrozumiale czy niezręcznie, nie oznacza bowiem, że to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jeżeli organ administracyjny to zaniedba i sam o tym zadecyduje, poniesie ryzyko, że będzie działał wbrew rzeczywistym intencjom strony, co jest niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 579/15 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, wobec niejednoznacznej treści żądania skarżącego i zaniechania wezwania strony do jego sprecyzowania, wydane w sprawie rozstrzygnięcia należało uznać za przedwczesne, co obligowało Sąd do ich uchylenia. Jednocześnie mając na względzie skutki wyeliminowania z obrotu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał za zasadne przyznać rację organowi rozstrzygającemu w niniejszej sprawie, że po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 K.p.a. Co przy tym istotne, żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie zmienia swojej wartości prawnej z upływem czasu, wobec czego jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Taki sam charakter mają niewątpliwie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 K.p.a. Kwestie dotyczące wyłączenia pracownika i organu (pkt 3), udziału strony w postępowaniu (pkt 4) oraz uzyskania prawem wymaganego stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji (pkt 6) dotyczą bowiem czasu wydania decyzji i powinny być wyjaśnione w toku rozpoznania wniesionej na nią skargi. Niemniej podkreślić należy, że pozostałe przesłanki wznowienia postępowania z natury rzeczy mogą ujawnić się (pkt 1, 2 i 5) lub wręcz pojawić się (pkt 7 i 8) także dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego. Skoro zaś prawomocność nadana decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę nie sięga dalej, niż wynika to z granic rozpoznania tej skargi, to nie ma dostatecznych podstaw do utrzymywania, że powyższa decyzja nie może być następnie zmieniona lub uchylona w trybie postępowania administracyjnego z powodu takich jej wadliwości prawnych, które ze względu na swój charakter nie mogły być weryfikowane w toku kontroli sądowej. Przeciwnie, uzasadnia to dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub pojawiają się przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 K.p.a. Co przy tym istotne, wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym uzasadniają tylko te przesłanki wznowienia spośród wymienionych w art. 271 i art. 273 P.p.s.a., które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną. Wobec tego jeżeli wykryta okoliczność faktyczna lub środek dowodowy mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej i powinny być wykorzystane w tym właśnie postępowaniu, to wówczas dotknięta taką wadą ostateczna decyzja administracyjna podlega zweryfikowaniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 i nast. K.p.a.) bez konieczności wcześniejszej zmiany bądź uchylenia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na tę decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 137/86). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 64 § 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwie H. B. do jednoznacznego sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia [...] r. Jednocześnie organ w zgodzie z zasadą udzielania informacji zawartą w art. 9 K.p.a. wyczerpująco wyjaśni wnioskodawcy przesłanki zastosowania poszczególnych trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. W przypadku sformułowania przez skarżącego żądania wznowienia postępowania administracyjnego, organ będzie miał na uwadze zawarte w niniejszym wyroku rozważania dotyczące możliwości wznowienia postępowania administracyjnego po prawomocnym wyroku sądu administracyjnego oddalającym skargę.