IV SA/Wa 735/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi U.M. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej organ), po rozpatrzeniu odwołania U. M. (dalej skarżąca) od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], wydanej w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w związku z realizacją inwestycji pn.: "Rozbudowa, przebudowa odcinka drogi gminnej Nr [...] w m. [...]"- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] udzielił Burmistrzowi [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych tj. rowu o szerokości 40 cm i długości całkowitej 126,90 m oraz przepustu pod koroną drogi gminnej Nr [...] w km 0+046,50 na działkach nr [...] obręb [...] i nr [...], [...] i [...] obręb [...], gmina [...], w ramach realizacji inwestycji pn.: "Rozbudowa, przebudowa odcinka drogi gminnej Nr [...] w m. [...]". Skarżąca w odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji podniosła m.in., że działki na których planowana jest realizacja inwestycji stanowią jej własność i że istnieje możliwość odprowadzenia wód opadowych i roztopowych pochodzących z drogi po jej drugiej stronie. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. że pozostaje właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Organ wskazał, że na podstawie art. 545 ust. 4 tej ustawy, do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku, Prawo wodne stosuje się przepisy dotychczasowe z tym, że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się U. M. wywodząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i zarzucając jej naruszenie, przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a, w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156§1 pkt. 1 k.p.a. w z. z art. 545 pkt. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku, Prawo wodne poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego polegających na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. W związku z dostrzeżonymi naruszeniami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 roku nr. [...] ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi właściwemu do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja jest wadliwa z uwagi na jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem zgodnie z treścią art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W ocenie skarżącej nie można jednak pomijać, że niniejsza zgoda wodnoprawna związana jest ściśle z realizacją inwestycji w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z treści art. 545 ust. 3 Prawa wodnego wynika tymczasem, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących pozwoleń na budowę, zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane, a także decyzji wydawanych na podstawie, ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie skarżącej treść art. 545 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie reguluje zatem wprost kwestii właściwości rzeczowej Prezes Wód Polskich do rozpatrywania odwołania od decyzji starosty w przedmiocie zgody wodnoprawnej tak jak to czyni art. 545 w/w ustawy w odniesieniu do decyzji niewymienionych w treści art. 545 ust. 1 - 3d. W konsekwencji skarżąca wskazała, że organ nie może wywodzić swojej właściwości wprost z tego przepisu jako podstawy do rozpatrywania odwołania. Podkreśliła również, że zgodnie z art. 11d ust. 9 pkt. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r. jeżeli realizacja inwestycji drogowej wymaga zgody wodnoprawnej, odpowiednio Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie albo minister właściwy do spraw gospodarki Wodnej udzielają tej zgody w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. Z treści powyższych przepisów wynika zatem zdaniem skarżącej, że dotychczasowe kompetencje starosty zostały przejęte przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. W ramach powyższych kompetencji została zróżnicowana właściwość i hierarchia organów odwoławczych. W przypadku zgód wodnoprawnych kompetencje te na podstawie art. 397 ustawy Prawo wodne, zostały podzielone pomiędzy dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich i dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Z przepisu wynika także – zdaniem skarżącej - że o ile przypadki kiedy decyzję wydaje dyrektor regionalny zostały ściśle określone to W przypadku decyzji dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich w obrębie spraw powierzonych ustawą istnieje domniemanie jego kompetencji. Kompetencji do wydania decyzji na wykonanie urządzeń wodnych w związku z realizacją inwestycji pn. "Rozbudowa, przebudowa odcinka drogi gminnej nr. [...] w m. [...]" trudno doszukać się w kompetencji dyrektora regionalnego. Skoro tak to do wydania decyzji w pierwszej instancji właściwy będzie dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest dyrektor regionalny ponieważ zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy prawo wodne, właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą. Jak wynika z treści art. 545 ust. 5 ustawy Prawo wodne organy, które po wejściu w życie ustawy utracą właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, miały niezwłocznie przekazać sprawy wszczęte i niezakończone organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Mając powyższe na uwadze Starosta Wysokomazowiecki po utracie właściwości powinien niniejszą sprawę przekazać właściwemu dyrektorowi zarządu zlewni Wód Polskich a ten dyrektorowi regionalnemu jako organowi wyższego stopnia, który winien rozstrzygnąć powyższą sprawę w oparciu o przepisy obowiązujące przed 1 stycznia 2018 roku. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzję wydał Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przez co w ocenie skarżącej doszło do naruszenia przepisów o właściwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że nie narusza ona prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydana po rozpatrzeniu odwołania U. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w związku z realizacją inwestycji pn.: "Rozbudowa, przebudowa odcinka drogi gminnej Nr [...] w m. [...]"- utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Przede wszystkim Sąd podzielił stanowisko organu, że wbrew twierdzeniom skarżącej, podstawą prawną udzielenia Burmistrzowi [...] pozwolenie wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w związku z realizacją inwestycji pn.: "Rozbudowa, przebudowa odcinka drogi gminnej Nr [...] w m. [...] nie są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz., 1496 i 1566). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 tej ustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera między innymi wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, w tym również pozwolenie wodnoprawne wydawane na podstawie ustawy Prawo wodne. Jak z tego zatem wynika, pozwolenie wodnoprawne stanowi jedynie załącznik do wniosku o wydanie rozstrzygnięcia na podstawie "specustawy" drogowej. Pozwolenie wodnoprawne udzielone Burmistrzowi [...] decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017r. zostało – tak jak słusznie zauważył organ - wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( tj. z 2017r. poz.1121 z późn. zm.) Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która uchyliła obowiązującą dotychczas ustawę Prawo wodne z 2001 r. (art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Należało mieć na względzie, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a wnioskodawca tj. Burmistrz [...] wystąpił o wydanie decyzji jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy tj. z 2001 r. Zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. to jej przepisy prawa materialnego znajdą zatem zastosowanie w tej sprawie, stosownie bowiem do art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r., "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Zdaniem Sądu, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie. Należało również podzielić stanowisko organu, że regulacja art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne ma za zadanie zapewnienie wnioskodawcom stabilności postępowań administracyjnych dotyczących ich interesów, a wyrazem realizacji tego zadania jest obowiązek prowadzenia postępowań wszczętych 1 stycznia 2018 r. na podstawie przepisów dotychczasowych. Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zniesiono organy odwoławcze w sprawach pozwoleń wodnoprawnych tj. Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, a starostowie i marszałkowie województw utracili właściwość w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, zatem za realizację powyższego obowiązku należało uznać również ustanowienie dla spraw niezakończonych jednego organu odwoławczego, tj. Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Reasumując, nie ma uzasadnienia wniosek skargi dotyczący stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, oparty na przesłance art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Sąd w kontrolowanym postępowaniu nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym zarzucanego w skardze naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.