III OSK 1805/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jastrzębia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 176/19 w sprawie ze skargi Gminy Jastrzębia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Jastrzębia na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 176/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Jastrzębia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zarządzeniem nr [...] z [...] listopada 2018 r. Wójt Gminy Jastrzębia na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; zwanej dalej "u.s.g.") w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.; zwanej dalej "prawo oświatowe") uchylił z dniem [...] listopada 2018 r. zarządzenie nr [...] Wójta Gminy Jastrzębia z [...] czerwca 2018 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno–Przedszkolnego w Jastrzębi D. Z. z zajmowanego stanowiska. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego, aby odwołać dyrektora placówki w trybie wskazanym w tym przepisie konieczne jest zajście "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zatem podstawą odwołania dyrektora określoną w tym przepisie nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe, bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela. W zarządzeniu z [...] czerwca 2018 r. organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zachowanie dyrektor D. Z. nosi cechy rażącego naruszenia obowiązków dyrektora szkoły, co stwarza realne zagrożenie destabilizacji funkcjonowania szkoły, zaś dalsze pełnienie tej funkcji zagraża interesowi publicznemu, powodując destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym oraz organizacyjnym. Organ zatem nie uzasadnił szczegółowo swojego stanowiska. Zdaniem Wójta okoliczności przedstawiane przez organ prowadzący (chociażby brak podejmowania konstruktywnej współpracy z organem prowadzącym, zagęszczenie dzieci w jednym z oddziałów, brak współpracy w zakresie pozyskiwania środków unijnych, wykazanie w arkuszu organizacyjnym dwóch osób nie będących nauczycielami szkoły, chaos w prowadzonej dokumentacji świetlicy, czy chociażby inicjowanie postępowań sądowych) nie mają charakteru nagłego, a to również stanowi przesłankę do odwołania dyrektora bez wypowiedzenia w myśl przepisu 66 ust. 2 ww. ustawy. Reasumując organ prowadzący nie wykazał takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Nadto nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego (stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach — por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, dostępny w CBOIS). Z uwagi na powyższe konieczne było wydanie zarządzenia z dnia [...] listopada 2018 r. i uchylenie zarządzenia Wójta Gminy Jastrzębia z dnia [...] czerwca 2018 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność ww. zarządzenia Wójta Gminy Jastrzębia z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego Wójt uchylił zarządzenie Wójta Gminy Jastrzębia w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno—Przedszkolnego w Jastrzębi z zajmowanego stanowiska, które zostało podjęte [...] czerwca 2018 r. Zarządzenie z [...] listopada 2018 r. wpłynęło do organu nadzoru w dniu 10 grudnia 2018 r. Zdaniem Wojewody badane zarządzenie narusza w sposób istotny porządek prawny. Aktem tym Wójt uchylił — ze skutkiem prawnym na dzień wydania aktu — zarządzenie o odwołaniu dyrektora, wydane przez wójta urzędującego w poprzedniej kadencji. Po wydaniu w czerwcu zarządzenia o odwołaniu dyrektora, Wójt urzędujący w poprzedniej kadencji wydał następne zarządzenia dotyczące obsady stanowiska w szkole, a mianowicie ogłosił konkurs na stanowisko, rozstrzygnął konkurs i powołał nowego dyrektora wyłonionego w ramach konkursu. W obrocie prawnym pozostają zatem: 1) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy Jastrzębia z [...] czerwca 2018 r. w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Jastrzębi; 2) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy Jastrzębia z [...] czerwca 2018 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Jastrzębi; 3) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy Jastrzębia z [...] lipca 2018 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Jastrzębi; 4) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy Jastrzębia z [...] lipca 2018 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Jastrzębi. Wojewoda, powołując się na art. 2 Konstytucji RP, wskazał, że z przepisu tego wyprowadza się zasady: zaufania (lojalności) i związana z nią zasada pewności prawa, z których wynikają kolejne: zasada ochrony praw słusznie nabytych, interesów w toku, zapewnienia bezpieczeństwa prawnego, a także zakaz retroakcji. Zdaniem Wojewody przedmiotowe zarządzenie nie wywołuje skutku wstecznego i jest bezprzedmiotowe. Wydane po [...] czerwca 2018 r. akty dotyczące obsadzenia stanowiska dyrektora szkoły pozostają w mocy. W efekcie badane zarządzenie spowodowało nieład prawny poprzez istotne naruszenia zasad rangi konstytucyjnej. Co więcej nie sposób dopatrzeć się celu wydania badanego zarządzenia. Zarządzenie to nie spowodowało automatycznie powrotu poprzedniej dyrektor do pracy, choćby ze względu na istnienie w obrocie prawnym zarządzeń odnoszących się do obsady stanowiska dyrektora. Ponadto ze skargi poprzedniej dyrektor na zarządzenie wójta gminy z [...] czerwca 2018 r. o odwołaniu z zajmowanego stanowiska toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym - w sprawie VIII SA/Wa 564/18 nie zapadło żadne orzeczenie. Również dlatego Wójt nie może podejmować działań i ferować opinii o niezgodności z prawem aktu, gdy sprawa jest badana przez Sąd. Nie wiadomo również nic organowi nadzoru, aby odwołana [...] czerwca 2018 r. poprzednia dyrektor posiadała prawomocny wyrok sądu pracy o przywróceniu do pracy. Nowa dyrektor szkoły wybrana w postępowaniu konkursowym dalej sprawuje swoją funkcję i nie została odwołana przez wójta gminy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda uznał, że zarządzenie nr [...] Wójta Gminy Jastrzębia z [...] listopada 2018 r. narusza prawo w sposób istotny, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zarządzenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Jastrzębia na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu wskazała, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie lakonicznie odniesiono się do podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, powołując się w tym zakresie jedynie na przepisy konstytucyjne, bez jakiejkolwiek konkretyzacji naruszenia prawa materialnego rzekomo stwierdzonego przez Wojewodę. Zdaniem Gminy Wojewoda nie wykazał, by zarządzenie nr [...] było sprzeczne z prawem. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przepis art. 91 ust.1 i 4 u.s.g. pozwala na rozróżnienie dwóch wadliwości uchwał i zarządzeń przedkładanych organom nadzoru – nieistotnych naruszeń prawa i naruszeń i charakterze kwalifikowanym. Sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem (z aktami prawa powszechnie obowiązującymi) musi być oczywista i bezpośrednia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarządzenie z [...] listopada 2018 r. Wójta Gminy Jastrzębia nr [...], uchylające jego wcześniejsze zarządzenie nr [...] z [...] czerwca 2018 r., w sposób istotny naruszyło prawo i zaistniały podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Sąd ten zauważył, że zgodnie z art. 91 ust.1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Stwierdzenie nieważności ma charakter aktu deklaratoryjnego, który działa z mocą wsteczną, uchylając wszelkie jego skutki prawne. Sąd ten wskazał, że uchylenie uchwały lub zarządzenia kolejnym chronologicznie aktem organu gminy ma skutek dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejściu w życie tego kolejnego aktu. Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały lub zarządzenia możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru może uchwałę lub zarządzenia pozbawić skutków prawnych ex tunc. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organu gminy, iż uchylając swoje wcześniejsze zarządzenie z [...] czerwca 2018 r. przywrócił stan prawny sprzed tej daty i D. Z. powróciła na stanowisko dyrektora placówki, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw prawnych. Sąd ten zauważył, że organ gminy w ogóle nie wziął pod uwagę, iż odwołana z funkcji dyrektora D. Z. złożyła skargę na przedmiotowe zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak więc procedura oceny legalności zarządzenia nr [...] nie została zakończona. W dniu 13 marca 2019 r. WSA w Warszawie wyrokiem w sprawie VIII SA/Wa 564/18 oddalił skargę D. Z. (wyrok nieprawomocny). Zdaniem Sądu uchylenie zarządzenia nr [...] z [...] czerwca 2018 r. przez organ kolejnym zarządzeniem nr [...] nie mogło odnieść skutku prawnego i pozostawało w sprzeczności z procedurą wynikającą z art. 91 i art. 93 u.s.g., co stanowi istotne uchybienie prawa i faktycznie wprowadza sytuację niejasności prawnej co do osoby pełniącej funkcję dyrektora szkoły. Organ nie miał kompetencji, aby zarządzeniem z [...] listopada 2018 r. ponownie dokonywać oceny czy zaistniały podstawy do zastosowania wobec dyrektora D. Z. do jej odwołania w trybie art. 66 ust. 2 prawa oświatowego. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z zarzutami skargi, iż organ nadzoru nie wskazał przepisu materialnoprawnego, który stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia. Wojewoda powołał się na art. 2 Konstytucji RP, a także podniósł, że zarządzenie organu nie wywołało skutków z mocą wsteczną, czym odwołał się do art. 91 i art. 93 u.s.g. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych – art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: "k.p.a."), Sąd ten podniósł, że postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. w postępowaniu nadzorczym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi zarządzenia organu gminy, a nie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze wydawania zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 roku, II GSK 654/17). Z tego też powodu podniesione zarzuty w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych nie znajdują w ocenie Sadu pierwszej instancji usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. wskazuje jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie tego Sądu w toku postępowania nadzorczego nie doszło także do ograniczenia uprawnień organu samorządu terytorialnego, nie doszło też do istotnych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Jastrzębia reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postpowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że przedmiotowe zarządzenie nr [...] Wójta Gminy Jastrzębia jest sprzeczne z prawem, w sytuacji gdy Sąd winien uwzględnić skargę i uznać, że Wójt Gminy zobowiązany był podjąć czynności mające na celu uregulowanie zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej, wywołanej wydaniem zarządzeń przez poprzednio urzędującego wójta, co powoduje, że jego czynność nie stanowi naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała, że Sąd nie dochował należytej staranności, by zweryfikować zaistniałą sytuację. Wydane pierwotnie zarządzenie nr [...] z [...] czerwca 2018 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego z zajmowanego stanowiska zostało wydane w sposób sprzeczny z prawem i naruszający obowiązujące przepisy, a tym samym należało je uchylić i do tego działania Wójt był zobowiązany. Wójt przedstawił obszerną argumentację odnoszącą się do zgodności z prawem ww. zarządzenia nr [...]. Podniósł także, że Wojewoda jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia podał wyłącznie przepisy Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Nadto zrzekł się rozprawy. Zarządzeniem z 13 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie braku takiej zgody zwrócono się o udzielenie informacji, czy strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. W piśmie z 18 października 2021 r. Gmina nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie oświadczyła, że ma możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Z kolei w piśmie z 21 października 2021 r. Wojewoda wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z 4 listopada 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym). W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że oparta została ona na obu podstawach uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. Z jej treści wynika jednak, iż oparto ją wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, w ramach której podniesiony został tylko jeden zarzut naruszenia przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. przez oddalenie skargi i uznanie, że zarządzenie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Wójta Gminy Jastrzębia jest sprzeczne z prawem, w sytuacji gdy sąd orzekający w pierwszej instancji winien uwzględnić skargę i uznać, że Wójt Gminy zobowiązany był podjąć czynności mające na celu uregulowanie zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej wywołanej wydaniem zarządzenia przez poprzednio urzędującego wójta, co powoduje, że jego czynność nie powoduje naruszenia prawa. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, iż podstawy prawnej do wydania wskazanego powyżej zarządzenia organ dopatruje się w wydaniu zarządzenia z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] z naruszeniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. W tej sytuacji Wójt zobowiązany był do uchylenia zarządzenia z [...] czerwca 2018 r. i wyeliminowanie jego skutków prawnych wstecz przez wydanie zarządzenia z dnia [...] listopada 2018 r. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji, gdyż nie był zastosowany na etapie wyrokowania. Przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę wniesioną przez organ na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] grudnia 2018 r., mocą którego Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Jastrzębia z dnia [...] listopada 2018 r. Podstawą prawną oddalenia skargi Gminy Jastrzębia przez Sąd był m.in. przepis art. 151 p.p.s.a. Jak wynika z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. jest on podstawą orzekania sądu administracyjnego w przypadku uwzględniania skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., tj. gdy skarga została wniesiona na akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego lub terenowego organu administracji rządowej (pkt 5) albo na akty organów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W rozpoznawanej zaś sprawie skarga wniesiona została na rozstrzygnięcie nadzorcze, co a limine zarzut naruszenia przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. czyni nieuzasadnionym. Zarzut naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. nie znajduje uzasadnienia. Z treści uzasadnienia wywieść można, iż przedmiotem zarzutu jest naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Art. 90 ust. 3 u.s.g. stanowi z kolei, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zdaniem skarżącej kasacyjnie zarządzenie nr [...] nie mogło być uznane za nieważne, gdyż nie było sprzeczne z prawem. Skarżąca uznała, iż sprzeczne z prawem (tj. z treścią przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe) było natomiast zarządzenie nr [...], co uzasadniało jego uchylenie mocą zarządzenia nr [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut w tej postaci nie może zostać uznany za skutecznie podniesiony. Po pierwsze, organ nadzoru postąpił dokładnie z dyspozycją przepisu art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., gdyż uznając, iż przedmiotowe zarządzenie jest sprzeczne z prawem, stwierdził jego nieważność. Ewentualny zarzut naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. powinien być połączony ze wskazaniem innego przepisu, który zdaniem skarżącej nie został naruszony wbrew stanowisku organu nadzoru, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Po drugie, zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji i organem nadzoru, iż istotna sprzeczność z prawem zarządzenia nr [...] polegała na braku podstawy prawnej do uchylenia przez Wójta Gminy Jastrzębia zarządzenia nr [...] ze skutkami prawnymi działającymi ex tunc. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu administracji publicznej, które to organy ponad wszelką wątpliwość są organami władzy publicznej, powinno mieć oparcie w normie prawnej rangi ustawowej. Oparcie w normie ustawowej polega na istnieniu ustawowego upoważnienia: a) do podjęcia działania, b) do podjęcia działania w określonej formie, c) do podjęcia działania w określonych warunkach (vide szerzej: A Błaś Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r. pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, komentarz do art. 7; tegoż: w: red. J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1997). Należy zaznaczyć, iż problem realizacji zasady legalizmu działania organu administracji publicznej należy rozpatrywać odrębnie dla działania administracji w sferze zewnętrznej oraz w sferze wewnętrznej. Abstrahując od charakterystyki i odmienności problematyki obu sfer, nie ulega wątpliwości, iż zarządzenie nr [...] zostało wydane w sferze zewnętrznej administracji publicznej. Podjęte zostało ono w stosunku do obywatela, gdyż organ stanął na stanowisku (i takie skutki prawne zamierzał osiągnąć), iż uchylając swoje wcześniejsze zarządzenie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], przywrócił stan sprzed tej daty i odwołana uprzednio D. Z. powróciła na stanowisko dyrektora placówki oświatowej. Każde działanie administracji publicznej w sferze zewnętrznej powinno mieć bezpośrednie oparcie w przepisach prawa materialnego, proceduralnego, ustrojowego i kompetencyjnego. Działania podejmowane w formie aktów prawnych o charakterze władczym muszą posiadać bardziej "wyraźne" podstawy prawne, co oznacza, iż tego rodzaju działania są bardziej "zdeterminowane" przez prawo. Należy więc przyjąć, że z kompleksu przepisów materialnych, kompetencyjnych, ustrojowych i proceduralnych wynikają przesłanki podjęcia wyraźnie określonego działania administracji, skutki prawne, które wywoła działanie organu administracji, w tym oczywiście moment ich powstania, a także ewentualny moment pozbawienia skutków prawnych innych wcześniejszych aktów formalnych administracji oraz tryb procedowania. Wyeliminowanie uchwały lub zarządzenia organu gminy wydanego w sferze zewnętrznej z zamiarem wywołania skutków prawnych ex tunc możliwe jest tylko w drodze stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Kompetencje do stwierdzania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy posiadają wyłącznie dwa organy: organ nadzoru oraz sąd administracyjny. Organ gminy, który wydał uchwałę lub zarządzenie nie posiada kompetencji do stwierdzania nieważności swojego uprzednio wydanego aktu prawnego i pozbawiania go w ten sposób skutków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc). Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji oraz organem nadzoru, iż zaskarżone zarządzenie nr [...] naruszało prawo w sposób istotny, gdyż brak było podstawy kompetencyjnej do działania organu wykonawczego gminy z zamiarem wywoływania skutków prawnych z mocą wsteczną, sięgającą w rozpoznawanej sprawie dnia [...] czerwca 2018 r., oraz że pozostawało w sprzeczności z szczegółowo omówionymi w uzasadnieniach wyroku przepisami art. 91 i art. 93 u.s.g., naruszając kompetencje organów nadzoru oraz sądu administracyjnego oraz przepisy procesowe regulujące sekwencję i terminy działań podejmowanych w zakresie stwierdzania nieważności uchwał lub zarządzeń organu gminy lub wnoszenia skarg przez organ nadzoru do sądu administracyjnego. Z tych przyczyn zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł okazać się uzasadniony. Zarzut naruszenia przepisu art. 91 ust. 3 u.s.g. jest abstrakcyjny, gdyż skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym miałoby polegać jego naruszenie. Należy pamiętać, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. W skardze kasacyjnej zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, iż nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których np. nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. W rozpoznawanej sprawie, ani z treści zarzutu, ani z treści uzasadnienie nie wynika w jaki sposób miałoby dojść do jego naruszenia. Tym samym zarzut ten jest nieuzasadniony. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.