II OSK 407/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 154/19 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 8 stycznia 2019 r., nr KO.492-53/18 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 154/19, oddalił skargę B.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 8 stycznia 2019 r., nr KO.492-53/18 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca, wnioskiem z dnia 9 listopada 2018 r., na podstawie art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: "Prawo budowlane"), wystąpiła do Prezydenta Miasta Bełchatowa o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazała przy tym, że zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego to altana / pergola śmietnikowa, zlokalizowana na działce nr ewid. [...], obręb [...]. W piśmie z dnia 9 listopada 2018 r. B.K. doprecyzowała, że obiekt budowlany jest użytkowany obecnie jako wiata. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r., znak WGA.6727.405.2018, Prezydent Miasta Bełchatowa odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez B.K. treści. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał m.in., że: - zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B. – części osiedli: [...], [...] i [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia [...] 2018 r. przedmiotowa działka znajduje się w jednostce urbanistycznej A9MN(u) o przeznaczeniu podstawowym "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" i przeznaczeniu dopuszczalnym "usługi", gdzie istnieje możliwość lokalizacji altan i pergoli śmietnikowych, - obiekt budowlany użytkowany obecnie jako "wiata" zakwalifikowany został do rozbiórki na mocy ostatecznej decyzji, - zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego (lub jego części), który został zrealizowany zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji podnosząc, że zostało ono wydane: 1. w oparciu o nieuprawnioną normę prawną, tj. wskazanie w uzasadnieniu, iż "w myśl art. 71 u.p.b. zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego (lub jego części), który został zrealizowany zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej", 2. poprzez czynienie ustaleń w oparciu o dokumenty, które nie są dostępne w Urzędzie Miasta Bełchatowa, tj. bezpodstawne wskazywanie, iż "obiekt budowlany użytkowany obecnie jako wiata zakwalifikowany został do rozbiórki na mocy ostatecznej decyzji". Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 8 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wskazało, że aby Organ mógł stwierdzić zgodność z planem bądź brak takiej zgodności, musi uprzednio dokonać analizy i oceny oraz porównania stanu faktycznego danej sprawy z konkretnymi postanowieniami części tekstowej planu i częścią graficzną. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, stanowi nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 k.p.a. Ponadto, podzieliło stanowisko Organu I instancji, że zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego (lub jego części), który został zrealizowany zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Zmiana taka jest zatem możliwa wtedy, gdy dotychczasowy (obecny) stan prawny obiektu nie budzi wątpliwości, zarówno w zakresie wzniesienia obiektu (lub jego części), jak jego dotychczasowego sposobu użytkowania. W ocenie Kolegium, aby organ mógł stwierdzić zgodność z planem bądź brak takiej zgodności obiektu budowlanego podlegającego zmianie sposobu użytkowania, musi uprzednio ustalić stan prawny obiektu budowlanego podlegającego zmianie w zakresie sposobu jego użytkowania. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło po udzieleniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie informacji, że prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności przedmiotowej wiaty, zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ww. obiektu. W tych okolicznościach Organ I instancji jest zobowiązany wziąć pod uwagę rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu legalizacyjnym. Postanowienie Kolegium zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez B.K., która zarzuciła mu: 1. naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a., poprzez brak wydania wnioskowanego zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy potwierdzenie żądanych przez Skarżącą faktów było możliwe w oparciu o prowadzone przez Organ ewidencje i rejestry; 2. naruszenie art. 218 § 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego ponad okoliczności wynikające z posiadanych przez Organ ewidencji i rejestrów, których dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia, a zatem w znacznie szerszym zakresie niż na to zezwala wskazany przepis; 3. naruszenie art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez dokonanie przez Organ II i I instancji oceny prawnej zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z prawem, jak i również zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z prawem w sprawie o wydanie zaświadczenia, w sytuacji gdy jest to niedopuszczalne; 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Organu I instancji, w sytuacji gdy zachodziła podstawa do jego zmiany poprzez wydanie wnioskowanego zaświadczenia, względnie uchylenia rozstrzygnięcia Organu I instancji i przekazania Organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego (lub jego części), który został zrealizowany zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, a także, iż zmiana sposobu użytkowania możliwa jest jedynie wtedy, gdy dotychczasowy (obecny) stan prawny obiektu nie budzi wątpliwości - zarówno w zakresie wzniesienia obiektu (lub jego części), jak jego dotychczasowego sposobu użytkowania; 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przejawiające się w dopuszczeniu Prezydenta Miasta Bełchatowa do ingerencji w sferę własności, w sytuacji gdy nie znajduje to umocowania ustawowego; 7. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego; 8. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ I instancji był w posiadaniu dokumentów, tj. planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie, którego mógł potwierdzić w drodze zaświadczenia zgodność zamierzonego przez skarżącą sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami tegoż planu. W tym również zakresie organ administracji nie musiał prowadzić żadnego koniecznego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Skarżącej, Organ II instancji nie wskazał w zaskarżonym postanowieniu normy prawnej, na podstawie której przyjęto, iż organ zobowiązany do wydania zaświadczenia ustala stan prawny obiektu budowlanego podlegającego zmianie sposobu użytkowania. Skarżąca podkreśliła, że nie występowała do Prezydenta Miasta Bełchatowa z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności obecnego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, zdaniem Skarżącej, Prezydent Miasta Bełchatowa przeprowadził czynności mające na celu ustalenie stanu prawnego obiektu, którego sposób użytkowania skarżąca zamierza zmienić. W ocenie Skarżącej zaskarżone postanowienie wydane zostało wyłącznie na podstawie udzielonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie informacji, że wydana została ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę wiaty. Skarżąca uznała też, że zaskarżone postanowienie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ingerencję w sferę własności, w sytuacji gdy nie znajduje to umocowania ustawowego. Odmowa wydania zaświadczenia ogranicza zakres jej praw odnośnie dysponowania własnością. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, odmawiając uwzględnienia skargi przyjął, że w zaświadczeniu wydanym na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w tymże zaświadczeniu. Zaświadczenie to nie jest bowiem prostym urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jakby wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Zgodził się też ze stanowiskiem organów, że zmiana sposobu użytkowania z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Potwierdził też, że organ by stwierdzić zgodność z planem bądź brak takiej zgodności obiektu budowlanego podlegającego zmianie sposobu użytkowania, musi uprzednio ustalić jego stan prawny, ponieważ zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, tylko wówczas gdy obiekt, którego dotyczy ta zmiana został wzniesiony zgodnie z prawem. Dlatego też Organ był zobowiązany do uwzględnienia wyniku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie. Tym bardziej, że – jak wskazała sama Skarżąca – po uzyskaniu zaświadczenia, miała dokonać zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania wiaty na pergolę śmietnikową. Wydanie w tej sytuacji zaświadczenia zgodnego z żądaniem Skarżącej byłoby – zdaniem Sądu I instancji – sprzeczne z zasadą określoną w art. 8 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") - naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego jak i postępowania, tj: - art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że: o prowadzone postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek o zaświadczenie wyklucza wydanie takiego aktu na podstawie art. 217 k.p.a. w sytuacji, gdy żaden z wymienionych wyżej przepisów nie wyklucza, czy też zakazuje wydania w tym trybie zaświadczenia, a w szczególności takiego zakazu nie można wywieść z art. 8 k.p.a., jak uczynił to Sąd I instancji. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, powtarzając wcześniej przedstawione argumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Nie można zgodzić się ze Skarżącą, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 k.p.a. Przeciwnie, dokonana przez Sąd I instancji pozytywna ocena rozstrzygnięć organów administracji, wynika z właściwego odczytania celu i charakteru prawnej konstrukcji zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Zaświadczenie to, jak słusznie podnoszono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w zaskarżonym wyroku, nie jest typowym zaświadczeniem, uregulowanym w dziale VII k.p.a. Zaświadczenie wydawane na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi jeden z kluczowych elementów (środek dowodowy), od którego treści zależy możliwość zgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że zmiana taka wymaga zgłoszenia i jest poprzedzana milczącą zgodą organu administracji architektoniczno-budowlanej, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nabiera szczególnego znaczenia. Wydanie takiego zaświadczenia może być więc i jest w wielu przypadkach jedynym sformalizowanym aktem – czynnością organu administracji w całej procedurze prowadzącej do zgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto orzeczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykracza poza granice zbadania danych wynikających z ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak wynika to art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., odnoszącego się do wydawania typowych zaświadczeń. Z tych też względów czynności organu właściwego w sprawie wydania zaświadczenia, o którym mowa art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, są dalece bardziej złożone od tych podejmowanych przy wydawaniu typowych zaświadczeń. Odmowa wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do obiektu, który na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej został uznany za wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej i z tego powodu objęty nakazem rozbiórki, wynika nie tyle z art. 8 k.p.a., co z prokonstytucyjnej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego oraz z nałożonego na organ obowiązku stawania na straży praworządności, wynikającego z art. 7 k.p.a. Wydanie zaświadczenia odnoszącego się do obiektu wzniesionego nielegalnie w celu wydobycia go spod nakazu rozbiórki nałożonego ostateczną decyzją administracyjną, byłoby nie do pogodzenia z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, obowiązek wykładni prokonstytucyjnej ustaw spoczywa zarówno na sądach, jak i na organach administracji publicznej (zob. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, "Państwo i Prawo" 2008, z. 8, s. 23,26; wyrok NSA z 4.04.2012 r., II OSK 104/11, LEX nr 1219053). Na marginesie należy też wskazać, że w obowiązującym porządku prawnym jest przewidziana możliwość wydania zaświadczenia o zgodności nielegalnej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przewiduje ją art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednak w tym przypadku zaświadczenie to ma posłużyć legalizacji samowoli budowlanej (przywrócenia do stanu zgodnego z prawem), nie zaś do unikania konsekwencji naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.