II SA/Ke 132/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku A. B. oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 26.11.2018r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie silosa zbożowego (o pojemności 211 t), posadowionego na betonowej płycie fundamentowej (o powierzchni 43m2) w ramach uzupełnienia zabudowy w istniejącym siedlisku zagrodowym na części działki nr 626 w miejscowości [...]. W podstawie prawnej powołano art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945), zwanej dalej u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy, uzasadniając podjętą decyzję wskazał, że: - w ww. gospodarstwie rolnym o powierzchni 60,0 ha (tj. przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego gminy [...], wynoszącą 5,20 ha) nie stosuje się wymogu kontynuacji z art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p.; - dla projektowanego przedsięwzięcia obejmującego budowę silosu o pojemności 211 t nie ustala się cech zabudowy, bowiem jego realizacja dotyczy montażu typowego silosu o konstrukcji stalowej i maksymalnej wysokości 11,0 m; - usytuowanie budowli rolniczych powinno odpowiadać regulacji § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014r., poz. 81), szczelność budowli, przed oddaniem do eksploatacji, winna być potwierdzona przez służby nadzoru budowlanego; - usytuowane silosu oraz sposób zagospodarowania działki należy ustalić zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów szczególnych w tym techniczno-budowlanych, Polskich Norm oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający spełnienie wymogów określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane; - powierzchnia zabudowanej części nieruchomości nie powinna przekraczać 30%, zaś udział powierzchni biologicznej czynnej nie mniej niż 60 % powierzchni działki objętej decyzją; - ww. przedsięwzięcie inwestycyjne nie jest zaliczone do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.10.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząc oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71), a jego realizacja (przy powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 1,0 ha) nie kwalifikuje się do ustaleń § 3 ust 1 pkt 52b ww. rozporządzenia; - przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", o której mowa w art. 72 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017r., poz. 1405 ze zm.); - planowane przedsięwzięcie nie może spowodować naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich przez pozbawienie: dostępu do drogi publicznej; możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej; dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; spowodowanie uciążliwości powodowanych przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, - gwarancją nienaruszalności ww. praw jest sporządzenie projektu budowlanego uwzględnieniem wymogów określonych w art. 5 ustawy - Prawo budowlane. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniósł D. E., podnosząc że inwestor bezprawnie ujął w zakresie terenu inwestycji część należącej doń sąsiedniej działki nr 627. SKO, uzasadniając podjęte na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazało że wniosek inwestora zawierał następujące braki: - załącznik graficzny wniosku w postaci kopii mapy zasadniczej nie spełnia wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - w części graficznej wniosku nie określono i nie opisano stosownie w legendzie odpowiednio ustawowo wymaganych: linii rozgraniczających teren inwestycji, nie naniesiono granic obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, granic obszaru podlegającego przekształceniu na skutek realizacji inwestycji, nie wskazano i nie określono także pełnego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji w postaci m.in. lokalizacji i powierzchni istniejących dróg dojazdowych, miejsc postojowych, Organ II instancji zwrócił uwagę, że granice terenu inwestycji wskazane przez wnioskodawcę nie są tożsame z granicami przedstawionymi przez stronę odwołującą się – która to okoliczność wymagała obligatoryjnie zbadania wyjaśnienia i udokumentowania przez organ – stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. W rezultacie stwierdzono, że wydana decyzja o warunkach zabudowy zapadła przedwcześnie – na podstawie wadliwie sporządzonego wniosku inwestorskiego, do którego zmiany organ nie wezwał inwestora na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. SKO, powołując się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przyznało że z akt wynika, iż teren planowanej inwestycji jest gruntem rolnym, a inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 60 ha – co przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie [...] (5,20 ha). W takiej sytuacji nie jest badana kontynuacja funkcji – niemniej jednak nie zwalnia to organu z ustawowego obowiązku ustalenia parametrów nowej zabudowy. Tymczasem organ I instancji nie określił parametrów nowej zabudowy w sposób prawidłowy. Nie ustalił bowiem dla terenu planowanej inwestycji istniejącego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i nie określił liczbowo tego parametru w wielkości docelowej, tj. po zrealizowaniu planowanej inwestycji. W konsekwencji wydano wadliwą decyzję o warunkach zabudowy – z istotnym naruszeniem przepisów z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i bez dokonania gruntownej analizy stanu prawnego i faktycznego terenu inwestycji, której obowiązek sporządzenia wynika z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. W ocenie SKO, wszystkie powyższe okoliczności stanowią także naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i powodują konieczność uchylenia w całości decyzji organu I instancji, jako przedwcześnie wydanej, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie oraz z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na jego wynik. Zaznaczono przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy; - ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - przekracza w sposób istotny zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie umożliwia art. 136 K.p.a. Formułując wytyczne co do ponownie prowadzonego postępowania wskazano na konieczność zobowiązania inwestora do uzupełnienia wniosku o ww. elementy oraz ponowne sporządzenie kompletnej analizy i dokonanie oceny, czy dla wnioskowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków zabudowy, przy uwzględnieniu stanowiska SKO przy ewentualnym ustalaniu parametrów nowej zabudowy. Zostaną również wyjaśnione, na podstawie dodatkowo pozyskanych dowodów od obydwu spornych stron postępowania, wszelkie wątpliwości co do niezgodności przebiegu granicy międzysąsiedzkiej. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. B. , podkreślając że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a stan faktyczny i prawny nie budził wątpliwości. Skarżący zarzucił decyzji SKO naruszenie: 1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, podczas gdy nie było ku temu przesłanek, a co za tym idzie bezpodstawne uchylenie się od załatwienia sprawy co do jej istoty; 2. art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy nie budził wątpliwości, a braki wniosku, na które wskazuje organ, mogły zostać uzupełnione przez sprzeciwiającego się przed tym organem. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie sądowej w dniu 25.04.2019r. pełnomocnik A. B. poparł sprzeciw i złożył do akt sprawy wyrys dotyczący przedmiotowych nieruchomości z dnia 14.03.2019r.,oraz zawartą z D. E. ugodę co do przebiegu granicy i projekt zagospodarowania działki nr 626 z dnia 18.03.2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z dnia 7.12.2017r. o sygn. akt II OSK 3001/17). Sąd nie może bowiem zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9.05.2017r. o sygn. akt II OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14.02.2017r. o sygn. akt II OSK 1386/15). Ponadto, kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15.12.2016r. o sygn. akt II OSK 1427/16). Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej kognicji stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasacyjnej, a w każdym razie nie wykazał ich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. Mianowicie, w niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji nie może się ostać w obrocie prawnym, wskazując iż: - załącznik graficzny do wniosku w postaci kopii mapy zasadniczej nie spełniał wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - w części graficznej wniosku nie określono i nie opisano stosownie w legendzie odpowiednio ustawowo wymaganych: linii rozgraniczających teren inwestycji, nie naniesiono granic obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, granic obszaru podlegającego przekształceniu na skutek realizacji inwestycji, nie wskazano i nie określono także pełnego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji w postaci m.in. lokalizacji i powierzchni istniejących dróg dojazdowych, miejsc postojowych, - nie wskazano danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w aspekcie jej charakterystycznych parametrów technicznych. - granice terenu inwestycji wskazane przez wnioskodawcę nie są tożsame z granicami przedstawionymi przez stronę odwołującą się – która to okoliczność wymagała obligatoryjnie zbadania wyjaśnienia i udokumentowania przez organ – stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.; - nie określono w sposób prawidłowy parametrów nowej zabudowy – wobec braku ustalenia dla terenu planowanej inwestycji istniejącego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i braku określenia liczbowo tego parametru w wielkości docelowej, tj. po zrealizowaniu planowanej inwestycji. Z powyższym stanowiskiem, po analizie akt administracyjnych i szczegółowego uzasadnienia pozytywnej dla inwestora decyzji organu I instancji, nie sposób się zgodzić – z następujących powodów: Po pierwsze, wbrew stwierdzeniu SKO, Burmistrz Miasta i Gminy [...] pod pozycją II.1 decyzji jednoznacznie ustalił, że powierzchnia zabudowanej części nieruchomości nie powinna przekraczać 30%, zaś udział powierzchni biologicznej czynnej nie mniej niż 60 % powierzchni działki objętej decyzją. W odniesieniu do parametrów planowanej inwestycji przytoczyć należy również treść przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 (zasada dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tak właśnie jest w niniejszej sprawie, w której gospodarstwo rolne wnioskodawcy o powierzchni 60,0 ha przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego gminy [...], wynoszącą 5,20 ha (okoliczność niesporna). W konsekwencji w orzecznictwie akcentuje się, że przeprowadzenie inwestycji budowlanej związanej z gospodarstwem rolnym o takiej powierzchni nie wymaga określenia obszaru analizowanego i sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy, lecz jedynie zbadanie czy wielkość gospodarstwa spełnia warunek powierzchni określony w tym przepisie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.12.2011r. o sygn. akt II SA/Po 639/11). Po drugie, nie sposób zgodzić się z SKO, aby do wydania decyzji kasacyjnej uprawniał fakt, że inwestor "w części graficznej wniosku nie określił i nie opisał stosownie w legendzie odpowiednio ustawowo wymaganych: linii rozgraniczających teren inwestycji, nie naniósł granic obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, granic obszaru podlegającego przekształceniu na skutek realizacji inwestycji, nie wskazał i nie określił także pełnego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji w postaci m.in. lokalizacji i powierzchni istniejących dróg dojazdowych, miejsc postojowych". Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, A. B. w złożonym wniosku wskazał na "budowę silosu zbożowego (o pojemności 211 t) na płycie fundamentowej o wymiarach 43m2", wyszczególniając rodzaj zabudowy (zagrodowa w gospodarstwie rolnym) w ramach uzupełnienia zabudowy w istniejącym siedlisku zagrodowym na części działki nr 626 w miejscowości [...], przedstawiając jego specyfikację w załączniku nr 1 oraz określając jego lokalizację: - słownie "przy budynku gospodarczym w kierunku południowym w odległości min. 3 m od granicy z działką nr ewid. 627", - na mapie, pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (w wymaganej skali 1:1000) z rozrysowaną strefą wokół obiektu oznaczoną lit.: ABCDEFG (k. 5, 6). W tym zakresie należy przytoczyć art. 52 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą m. in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (lit. b). Po trzecie, w decyzji organu I instancji wskazano, że: - ww. przedsięwzięcie inwestycyjne nie jest zaliczone do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.10.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71), a jego realizacja (przy powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 1,0 ha) nie kwalifikuje się do ustaleń § 3 ust 1 pkt 52b tego rozporządzenia; - przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", o której mowa w art. 72 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017r., poz. 1405 ze zm.). Powyższych ustaleń SKO – w sposób przekonujący, poparty stosowną argumentacją prawną – nie zakwestionował – stąd też nie sposób było podzielić jego stanowiska o konieczności "wskazania danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w aspekcie jej charakterystycznych parametrów technicznych". Podkreślenia zarazem wymaga, że organ I instancji zastrzegł, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie może spowodować zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Po czwarte, odnosząc się do stwierdzenia SKO o tym, że cyt. "granice terenu inwestycji wskazane przez wnioskodawcę nie są tożsame z granicami przedstawionymi przez stronę odwołującą się", zauważyć trzeba, iż w tym zakresie organ odwoławczy oparł się jedynie na załączonym do odwołania sąsiada inwestora ksero mapy z zasobów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (k. 37b akt administracyjnych), nie czyniąc w tym zakresie samodzielnych ustaleń, pomimo że możliwość taką daje art. 136 § 1 K.p.a. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że inwestor przedstawił wymaganą w myśl przepisów u.p.z.p. mapę, pozyskaną z zasobów ewidencji gruntów – co której organ I instancji nie miał zastrzeżeń. Ponadto, decyzję ustalającą wnioskowane warunki zabudowy w odniesieniu do szczegółowego usytuowania silosu wydano z zastrzeżeniem, że: - powinno ono odpowiadać regulacji § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014r., poz. 81), szczelność budowli, przed oddaniem do eksploatacji, winna być potwierdzona przez służby nadzoru budowlanego, - usytuowane silosu oraz sposób zagospodarowania działki należy ustalić zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów szczególnych w tym techniczno-budowlanych, Polskich Norm oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający spełnienie wymogów określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane; Odnosząc się do przedstawionego przez inwestora w dniu rozprawy sądowej wyrysu z ewidencji gruntów dotyczącego przedmiotowych nieruchomości z dnia 14.03.2019r. oraz ugody (w której sąsiad D. E. zaakceptował przebieg granicy uwidocznionej na przedstawionej mapie) i projektu zagospodarowania działki nr 626 z dnia 18.03.2010r. należy zwrócić uwagę na treść art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem organ odwoławczy powyższą dokumentacją w dniu 22.01.2019r. nie dysponował, zatem nie sposób jej obecnie uwzględnić przy orzekaniu w niniejszej sprawie – co nie stoi jednak na przeszkodzie, aby SKO dołączyło ją do akt administracyjnych w trybie art. 136 § 1 K.p.a. w ponownie prowadzonym postępowaniu. Reasumując, wobec powyższych okoliczności, zasadnym jest stwierdzenie o braku po stronie organu odwoławczego podstaw, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do uchylenia pozytywnej dla inwestora decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO powinno było, w oparciu o akta sprawy, rozpoznać sprawę na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w aktach administracyjnych, ewentualnie, jeśli miało taką uzasadnioną potrzebę, skorzystać z art. 136 § 1 K.p.a. W rezultacie, dokonawszy kontroli zakwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], powinno zapaść merytoryczne – nie zaś kasacyjne rozstrzygnięcie w sprawie. Mając zatem na uwadze wyjątkowość zastosowania rozstrzygnięcia opisanego w art. 138 § 2 K.p.a. oraz fakt, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym ponownie rozpatrującym sprawę administracyjną, trzeba stwierdzić, że w niniejszej sprawie - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - nie zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Tym samym, zdaniem Sądu, uchylenie decyzji I – instancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było nieuzasadnione i naruszające art. 138 § 2 K.p.a. Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a. Z kolei decyzja organu I instancji została wydana na podstawie zebranego materiału dowodowego i nawet jeśli organ odwoławczy ocenił ją negatywnie, to nie uprawniało to do unikania podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie. SKO, zdaniem Sądu, nie wykazało ponadto, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem powinno było – stosując właściwe przepisy prawa materialnego – rozpoznać sprawę merytorycznie, przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast sąd administracyjny nie może zastępować organu w jego kompetencjach, a uprawniony i zobligowany jest jedynie do kontroli legalności działań organu administracji. Ponadto konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. W związku z tym niedopuszczalną byłaby na tym etapie wypowiedź Sądu co do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668). Na koszty te złożyła się kwota uiszczonego wpisu sądowego (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).