II OSK 3450/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 317/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 317/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K. wraz z szafą sterowniczą i okablowaniem, zrealizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie: 1) naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) przez: – naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 529/15 oraz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2775/15 są wiążące w niniejszej sprawie, – niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę obu decyzji i w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku poprzez niewyjaśnienie zakresu inwestycji i jej kwalifikacji oraz odmowy uznania jej jako urządzenia instalowanego na obiekcie budowlanym, 2) naruszenia prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez: – naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1202) poprzez przyjęcie, że uzasadnione jest nakazanie rozbiórki, – naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie przez sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez skarżącą kasacyjnie ograniczyły się do zainstalowania urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, – naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe uznanie, że skarżąca kasacyjnie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z umowy łączącej ją z właścicielem budynku, – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie ustalenia, że: i. skarżąca kasacyjnie była obowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę, ii. pominięcie, że montaż (instalowanie) urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, iii. pominięcie, że skarżąca kasacyjnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z umowy łączącej ją z właścicielem budynku. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że niewłaściwie sąd wojewódzki, na podstawie art. 170 p.p.s.a. uznał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 529/15 oraz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2775/15 są wiążące w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła też, że zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki, w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, co wynika z zawartej przez nią umowy uprawniającej do korzystania z nieruchomości. Umowa nie została wypowiedziana, a organy nadzoru budowlanego nie podjęły jakichkolwiek działań w celu zweryfikowania tej kwestii. Realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w K. nie narusza prawa, więc zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ma podstaw prawnych do orzekania o nakazaniu rozbiórki. Pismem z [...] września 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K., wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Skarżący całkowicie bezzasadnie zarzucają naruszenie art. 170 p.p.s.a., poprzez uznanie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 529/15 oraz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2775/15 są wiążące w niniejszej sprawie. Przepis ten dotyczy tak zwanej prawomocności materialnej, zakresu związania prawomocnym orzeczeniem stanowiąc, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zdaniem skarżącej kasacyjnie "stan związania" wynikający z zacytowanego artykułu ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Zgodzić się należy, że co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Jednakże powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. (wyrok NSA z 30 czerwca 2020 r. II FSK 799/20). Należy przypomnieć, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 sierpnia 2015 r. sygn. VII SA/Wa 529/15 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2775/15 którym oddalono skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w W. dotyczył zgłoszenia [...] Sp. z o.o. w W. (obecnie [...] S.A. w W.) dokonanego w Urzędzie Miasta K. w dniu [...] grudnia 2002 r. - zamiaru montażu stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...]), polegającej na montażu jednej stalowej wieży kratowej o wys. 9,78 m oraz instalacji na tej wieży sześciu anten sektorowych [...], trzech anten [...], trzech anten radiolinii, ułożeniu na dachu dróg kablowych oraz posadowieniu kontenera technicznego dla urządzeń sterujących. W wyrokach tych (uzasadnieniach) przesądzono, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w brzmieniu z daty dokonania ww. zgłoszenia (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), tego rodzaju inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, nie była bowiem objęta treścią art. 29 tej ustawy, w którym to ustawodawca wymienił w sposób wyczerpujący budowy oraz roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazano, że ustawodawca przewidział, m.in. w art. 29 ust. 2 pkt 9, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi tego rodzaju zamierzenia, stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest bowiem urządzeniem związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego korzystania zgodnie z przeznaczeniem. Jest co od zasady budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 prawa budowlanego, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W konsekwencji, że przedmiotowa inwestycja nie mogła być zrealizowana bez uzyskania przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem sąd I instancji przyjął, że jest związany wyżej wymienionymi wyrokami, gdyż jeżeli chodzi o związanie prawomocnym orzeczeniem sądu to dotyczy ono też ustaleń faktycznych, które były podstawą jego wydania. Wyrok sądu wynika przecież z konkretnego stanu faktycznego i prawnego. Strony, sądy, organy orzekające muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zgadza się, że powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak sąd dokonuje oceny prawnej w uzasadnieniu i ta nie może być przecież pomijana. Z art. 170 p.p.s.a wynika jednolitość działania zarówno organów administracji jak i sądów. Sprawa niniejsza dotyczy tej samej inwestycji wykonanej na podstawie zgłoszenia z 13 grudnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia przez sąd wojewódzki art.141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie zakresu inwestycji, jej kwalifikacji oraz odmowy uznania jej jako urządzenia instalowanego na obiekcie budowlanym, Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowiska w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sąd I instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. wyjaśnił zarówno zakres inwestycji jak i jej kwalifikację. Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Niezrozumiały jest wręcz zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane "poprzez przyjęcie, że uzasadnione jest nakazanie rozbiórki", gdyż organy nadzoru budowlanego jako podstawę prawną rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w K. przyjęły art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane, a nie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten nie był w sprawie stosowany więc nie mógł być naruszony. Przechodząc do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że nie mogły one skutecznie podważyć przyjętego przez sąd I instancji stanowiska odnośnie kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ należy ją zakwalifikować jako budowlę, czyli obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Mają rację organy orzekające w sprawie i sąd wojewódzki, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi funkcjonalny element sieci telekomunikacyjnej i jako taka jest całością techniczno-użytkową, którą należy zakwalifikować jako budowlę, czyli obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy. Ponadto kwestia ta została już przesądzona wyrokami o których była mowa wyżej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowo w sprawie uznano, że stan niezgodności z prawem, polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Pomimo, że skarżąca kasacyjnie spółka zarzuca naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez wadliwe uznanie, że nie posiada ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowym, czy też na etapie postępowania kasacyjnego nie przedstawiła żadnych dowodów na legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w K. na cele budowlane. Jak słusznie zauważył sąd i instancji w aktach administracyjnych (k. 49) znajduje się jedynie informacja (i to niepotwierdzona) – pismo Administracji Domów Mieszkalnych "[...]" sp. z o.o. w K. z [...] października 2012 r. z którego wynika, że [...] zawarła ze Wspólnotą Mieszkaniową przy ul. [...] w K. umowę dotyczącą montażu stacji telefonii komórkowej na okres jednego roku od [...] września 2012 r. do [...]sierpnia 2013 r. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).