I OSK 1877/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant asystent sędziego Ł. S. po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 197/17 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 197/17 oddalił skargę H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 26 lipca 2016 r. H. R. wystąpił o wznowienie postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o podziale nieruchomości, powołując jako podstawę wznowienia postępowania przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podał, że wraz z żoną - A. R. - są właścicielami nieruchomości składającej się z działek znajdujących się w sąsiedztwie działek, które uległy podziałowi. W ocenie wnioskodawcy, podział ten ma istotne znaczenie dla jego interesu prawnego, bowiem od tego uzależniona jest jego sytuacja prawna w zakresie wszelkich czynności dokonywanych w sąsiedztwie jego nieruchomości, m.in. bycia stroną w postępowaniach dotyczących realizowanej inwestycji. Wskazał, że wbrew przepisowi art. 28 K.p.a nie powiadomiono go o toczącym się postępowaniu administracyjnym, zaś o wydanej decyzji dowiedział się w dniu 12 lipca 2016r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz M. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2016 r., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] położonych w obrębie miasta M. o łącznej powierzchni 0,1170 ha, w wyniku którego powstały dwie nieruchomości gruntowe: działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 0,1012 ha i działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0158 ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osób, którym do nieruchomości przysługują prawa rzeczowe, a w konsekwencji - na wniosek właściciela (współwłaściciela) lub użytkownika (współużytkownika) wieczystego i co do zasady nie są stronami tego postępowania osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Podział ewidencyjny nieruchomości nie oddziałuje na sytuację prawną właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc nie wpływa na zewnętrzne granice nieruchomości podlegającej podziałowi. W pewnych sytuacjach brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego, ale sytuacja taka wystąpi tylko wtedy, gdy wyniku podziału choć jedna z wydzielanych działek przeznaczona jest na powiększenie działki sąsiedniej, a dostęp do tej działki ma być zapewniony przez ustanowienie służebności dojazdu przez nieruchomość sąsiednią, powiększoną na skutek podziału. Zdaniem organu, nie ma podstaw do uznania, że H. R. miał lub może mieć przymiot strony postępowania dotyczącego zatwierdzenia podziału przedmiotowych działek. Wprawdzie nieruchomość wnioskodawcy leży w sąsiedztwie podzielonej nieruchomości, ale brak jest normy prawnej, z której wnioskodawca może mieć roszczenie do podzielonej nieruchomości. Sam fakt podziału przedmiotowych nieruchomości nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponował i dysponuje wnioskodawca i dlatego nie może on być uznany za stronę postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł H. R. podnosząc, że w wyniku połączenia działek o nr [...] i [...] powstała jedna duża działka nr [...], na której obecnie prowadzona jest budowa w oparciu o pozwolenie na budowę oraz mniejsza działka nr [...] przeznaczona pod dojazd do nieruchomości sąsiedniej. Ponadto, zgodnie z księgą wieczystą jest różnica w łącznej powierzchni działek przed podziałem i po podziale i chociażby z tego względu wnioskodawca jako właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny i faktyczny w postępowaniu podziałowym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że skarżący legitymuje się w niniejszej sprawie jedynie interesem faktycznym. W wyniku dokonanego podziału nieruchomości sąsiedniej nie utracił on posiadanego dostępu do drogi publicznej, a zatwierdzony podział nie doprowadził do naruszenia jego praw rzeczowych. Skoro zaś z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, należało - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego H. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając decyzji Kolegium naruszenie art. art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 15 i art. 28 art. 15 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, organy słusznie uznały, iż skarżący nie spełnia przesłanek, które pozwalałyby na przyznanie mu statusu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia podziału działek o nr ewidencyjnych [...] i [...]. W świetle art. 28 K.p.a., niezbędne dla przyznania statusu strony postępowania jest ustalenie, że dany podmiot legitymuje się interesem prawnym w danej sprawie. Interes prawny musi być aktualny, indywidualny, konkretny, a przede wszystkim bezpośredni (a nie potencjalny) oraz sprawdzalny pod względem prawnym. Postępowanie dotyczyć musi bowiem sfery prawnie chronionych dóbr danego podmiotu, by ten uznany mógł być za jego stronę. Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie posiada żadnych praw rzeczowych do nieruchomości objętych postępowaniem podziałowym. W toku postępowania dotyczącego podziału przedmiotowych działek nie doszło również do ingerencji w prawa skarżącego. Podział nieruchomości nie wiązał się z oddziaływaniem na sytuację prawną należących do niego nieruchomości. Jego skutki nie wykroczyły bowiem poza zewnętrzne granice nieruchomości podlegającej podziałowi. WSA wyjaśnił przy tym, że podnoszona przez skarżącego okoliczność, dotycząca kwestii możliwości udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie świadczy o istnieniu jego interesu prawnego w postępowaniu podziałowym. Pozwolenie na budowę wydawane jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która zawiera odrębne regulacje co do stron takiego postępowania (określone w art. 28 ust. 2 tej ustawy), uzależniające możliwość uczestnictwa w nim od oddziaływania inwestycji na nieruchomość, a nie od kwestii jej sąsiedztwa. Zdaniem Sądu I instancji, nie rodzi także interesu prawnego podnoszona kwestia ewentualnej niezgodności powierzchni działek przed podziałem i po podziale, gdyż w postępowaniu podziałowym nie następuje przesunięcie granic zewnętrznych działek. WSA zauważył przy tym, że okoliczność ta w ogóle nie znajduje potwierdzenia w znajdujących się w aktach sprawy wypisach z rejestru gruntów. W związku z powyższym skarżący nie mógł wykazać i nie wykazał własnego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, a co za tym idzie nie był jego stroną. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sytuacji słusznie organy uznały, że nie została spełniona przesłanka określoną w art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym należało odmówić uchylenia decyzji ostatecznej stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł H. R. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 28 K.p.a. poprzez błędną - zawężającą, a przez to niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym - wykładnię, a w rezultacie owego uchybienia pozbawienia skarżącego kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mającym na celu scalenie i ponowny podział działek o nr ew. [...] i [...]; 2. art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organy administracji publicznej w swoich działaniach powinny mieć na celu zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes stron, w tym także interes skarżącego; 3. art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, iż - na skutek wszystkich wymienionych wyżej uchybień - kwestionowana decyzja stanowi przykład bezprawnego działania organów administracji oraz naruszenia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w takim stopniu, że pociągać musi za sobą naruszenie generalnej konstytucyjnej zasady praworządności oraz zaufania do władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, sprowadza się do ustalenia, czy skarżący kasacyjnie – właściciel nieruchomości sąsiedniej – mógł skutecznie domagać się, w oparciu o przesłankę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału działek o nr ewidencyjnych [...] i [...]. Kluczowe znaczenie dla omawianej kwestii ma ocena, czy skarżący kasacyjnie może być uznany za stronę postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Należy podkreślić, że w doktrynie prawa administracyjnego poza sporem jest przyjęcie przesłanki interesu prawnego, jako przesądzającej o przyznaniu podmiotom w sprawie statusu strony. Koncepcja legitymacji obiektywnej czy legitymacji subiektywnej strony w postępowaniu administracyjnym dotyczy stadium badania interesu prawnego w sprawie. Koncepcja obiektywna oparta jest na badaniu interesu prawnego żądającego wszczęcia postępowania przed wszczęciem postępowania, zaś koncepcja subiektywna oparta jest na przesunięciu dopuszczalności badania po wszczęciu postępowania w sprawie, w toku podjętych czynności wyjaśniających. Teoretyczna różnica pomiędzy subiektywną, a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się więc wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku o jakich mowa w art. 28 K.p.a. lub w przepisach szczególnych. Podmiot może zatem skutecznie żądać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tylko gdy ma w sprawie interes prawny. Jak powszechnie zaś przyjmuje się, interes prawny jest kategorią normatywną, w tym sensie, iż ma swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Interes prawny jest zatem ściśle związany z przedmiotem prowadzonego postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony - w świetle art. 28 K.p.a. - i tym samym nie jest legitymowany do wszczynania danego postępowania ani uczestniczenia w nim. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się trzeba z Kolegium i Sądem Wojewódzkim, że skarżący kasacyjnie – jako właściciel sąsiedniej nieruchomości nie miał interesu prawnego w postępowaniu o podział przedmiotowych nieruchomości. Podkreślić należy, że podział zatwierdzony kwestionowaną decyzją z dnia [...] września 2014 r. był tylko podziałem geodezyjnym. Należy też wyjaśnić, że w odniesieniu do spraw dotyczących podziałów nieruchomości za utrwalone należy uznać stanowisko, że w postępowaniu zwykłym stroną tego postępowania jest, co do zasady, wyłącznie właściciel nieruchomości. On ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. a to z tego względu, że podział dotyczy jego nieruchomości i jest przejawem wykonywania jego prawa własności. Z wyłączeniem innych osób właściciel może bowiem decydować o wielkości nowowydzielonych działek, ich granicach, jak również o możliwości swobodnego ich wprowadzenia do obrotu. Z kręgu stron w sprawach dotyczących podziału nieruchomości orzecznictwo, również co do zasady, wyklucza właścicieli nieruchomości sąsiednich z tej przyczyny, że podział cudzej sąsiedniej nieruchomości gruntowej nie ma najmniejszego wpływu na ich prawo własności. Skutkuje bowiem wydzieleniem tzw. granic wewnętrznych w obrębie dzielonej nieruchomości. Podział zatem nie wpływa na sferę prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż z podziału tego nie wynikają dla nich jakiekolwiek prawa lub obowiązki, w szczególności podział nie ma najmniejszego wpływu na granice ich nieruchomości. Słusznie jednak zwrócił uwagę Sąd I instancji, że ocena, czy w okolicznościach danej sprawy zachodzi konieczność uwzględnienia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi, zależy od okoliczności sprawy i zgłaszanych roszczeń czy też podnoszonych zarzutów, gdyż w postępowaniu o podział nieruchomości właścicielom działek sąsiednich mogą przysługiwać prawa strony w przypadku, gdy organ ingeruje swoimi działaniami w ich prawo własności. W rozpoznawanej sprawie decyzja Burmistrza M. z dnia [...] września 2014 r. o podziale nieruchomości takiego skutku jednakże nie wywołała, gdyż podział nie naruszał prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej. Dokonany podział nie ustalał przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącego kasacyjnie, a działkami powstałymi w wyniku podziału, albowiem do tego służy ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe, prowadzone wówczas, gdy granice pomiędzy nieruchomościami staną się sporne. Na skutek zatwierdzenia podziału wyżej opisanych nieruchomości granice działki skarżącego kasacyjnie nie zostały w żaden sposób naruszone. Interesu prawnego skarżącego do udziału w postępowaniu podziałowym nie sposób również wywodzić z przepisów prawa budowlanego, gdyż decyzja podziałowa nie odnosiła się do żadnych kwestii budowlanych. Zatem należy zgodzić się z Sądem I instancji, że po wznowieniu przedmiotowego postępowania i przeprowadzeniu właściwego postępowania rozpoznawczego, trafnie organy ustaliły brak interesu prawnego skarżącego do udziału w postępowaniu podziałowym, prawidłowo uznając, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W toku wznowionego postępowania organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko odnośnie braku interesu prawnego strony wyraził po rozważeniu konkretnych okoliczności analizowanego przypadku, istotnych dla tej oceny. Stąd nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty naruszenia art. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 28 K.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.