VII SA/Wa 2535/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi K S i K S na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] września 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") a podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 dalej: "pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania K i K S (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") Nr [...] z [...] czerwca 2018 r., którą nakazano K i K S dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 8.08 m x 2.94 m wysokość ok. 2.40 m. usytuowanego na terenie działki o nr ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na skutek pisma z 30 listopada 2015 r. W S upoważniony przedstawiciel organu I instancji w dniu 15 stycznia 2016 r. przeprowadził oględziny na terenie działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] , w trakcie których stwierdził, że w ostrej granicy z nieruchomością od strony zachodniej i 2.5 m od strony nieruchomości północnej usytuowany jest budynek gospodarczy o wymiarach 3.0 x 8.0 m i wysokości 2.14 - 2.40 m. Budynek w stanie technicznym prawidłowym. K S poinformował, że nabył nieruchomość w 1998 r. i budynek gospodarczy był już usytuowany. Według informacji sąsiadów budynek powstał około 50 lat temu. W związku z powyższymi ustaleniami pismem z 17 marca 2016 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...]. Organ I instancji w dniu [...] maja 2016 r. wystąpił do skarżących o udokumentowanie daty zakończenia budowy spornego budynku. Wypełniając dyspozycję PINB skarżący przy piśmie z 6 września 2016 r. przedstawili zdjęcia lotnicze z lat: 1972. 1990. 2013. Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2017 r. PINB nałożył na skarżących obowiązek dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 53 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Skarżący przy piśmie z 23 sierpnia 2017 r. przedstawili aktualną inwentaryzację budynku gospodarczego, kopię postanowienia nr [...] odnośnie zgodności lokalizacji budynku na działce nr ew. [...] obrębu [...] oraz aktualną inwentaryzację geodezyjną. PINB pismem z [...] września 2017 r. wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o wydanie zdjęć lotniczych dla ww. działki wykonanych w 1992 r. oraz 1997 r. Zdjęcie lotnicze wykonane w 1997 r. wpłynęło do organu I instancji w dniu 19 października 2017 r. PINB po dokonaniu analizy zgormadzonego materiału postanowieniem nr [...] z [...] października 2017 r. uchylił własne postanowienie nr [...] z [...] marca 2017 r., a następnie postanowieniem nr [...] z [...] października 2017 r. nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przy piśmie z 2 marca 2018 r. skarżący przedłożyli wymagane ww. postanowieniem dokumenty. Następnie organ I instancji decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. nakazał skarżącym dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 8.08 m x 2.94 m wysokość ok. 2.40 m. usytuowanego na terenie działki o nr ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu wnieśli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnik. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, zaś argumenty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący w odwołaniu podnoszą, iż PINB nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości daty powstania spornego budynku. Odnosząc się do zarzutu skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 16 maja 1997 r. przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu: [...]) w miejscu spornego budynku usytuowany był budynek o innych parametrach. Z kolei zaś z planu zagospodarowania działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z [...] lipca 2001 r. Burmistrza Gminy [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednoznacznie wynika, iż w czasie projektowania tj. 27 marca 2001 r. w miejscu istniejącego obiektu gospodarczego brak było jakichkolwiek zabudowań, co z kolei z dużym prawdopodobieństwem dowodzi, iż w dniu 27 marca 2001 r. budynek ten nie istniał. [...] WINB podkreślił, że w doktrynie i sądownictwie administracyjnym przyjęło się tzw. pojęcie ciągu samowoli budowlanej. Zgodnie z tym pojęciem, kiedy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania (por. wyrok NSA w warszawie z dnia 18 maja 2007r. sygn. akt: II OSK 782/06). W związku z tym, nawet gdyby w niniejszej sprawie roboty budowlane został zapoczątkowane przed 1995, to z racji wykonywania szeregu robót budowlanych przed, jak i po 1995 r. bez wymaganych prawem zezwoleń, zastosowanie znajdują przepisu obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze powyższe nie widzi konieczności przeprowadzania dodatkowego materiału dowodowego w postaci rozprawy administracyjnej czy też zeznań świadków. Podniósł ponadto, że ustalenia w zakresie czasookresu powstania spornego obiektu oraz zmian jakie zachodziły zostały oparte na dokumentach stanowiących wystarczający materiał dowodowy. [...] WINB w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił również, że budynek gospodarczy, będący przedmiotem postępowania, został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia. Organ odwoławczy podniósł, iż PINB trafnie wskazał, że budowa obiektu o ww. wymiarach wymagała zgłoszenia - art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud. [...]WINB zauważył, że w przypadku tej samowoli budowlanej mają zastosowanie przepisy art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - obowiązujące w czasie legalizacji samowoli, co prawidłowo przyjął organ I instancji. Zgodnie z treścią art. 49b. ust. 1 pr. bud., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuj c postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu: 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudów}' i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2). [...]WINB wyjaśnił również, że wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Podstawowym bowiem warunkiem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem jest stwierdzenie, iż określony obiekt budowlany może istnieć na danym terenie i sytuacja taka odpowiada wymaganiom istniejącego ładu przestrzennego. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę takiego obiektu budowlanego. Podniósł, że sporny budynek gospodarczy nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania osiedla [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 1999 r. co potwierdza zaświadczenie nr [...]z [...] lutego 2018 r. wydane przez Prezydenta [...] . Ponadto podniósł, że jak wynika z przekazanej przy piśmie z 2 marca 2018 r. Inwentaryzacji budowlanej istniejącego budynku gospodarczego niepodpiwniczonego parterowego z opinią techniczną na dz. nr ew. [...] z obrębu [...] sporządzonej przez inż. J Z posiadającego stosowne uprawnienia budowlane oraz na dzień sporządzania dokumentu tj. marzec 2017 będącego członkiem [...]Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...] "budynek od strony zachodniej (od sąsiada) nie posiada ścian zewnętrznych ani fundamentowych lecz przylega do murowanego ogrodzenia sąsiada (...)". Z kolei zaś z projektu zagospodarowania działki wynika, że obiekt jest zlokalizowany w ostrej granicy z działką nr ew. [...] oraz 2.4 m od granicy z działką nr ew. [...]. Wskazał, iż obiekt narusza przepisy techniczno- budowlane. Wskazał również, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "Jeżeli z przepisów § 13. 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy". Ponadto organ odwoławczy wskazał, że jak stanowi ust. 2 cytowanego rozporządzenia ,,.sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1.5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Organ odwoławczy poddał analizie zapisy miejscowego planu zagospodarowania osiedla [...] , uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] .05.1999 r., który to nie przewiduje takiej możliwości, tj. zlokalizowania obiektu w odległości innej niż to wynika z ust. 2 ww. przepisu. Zaznaczył, iż ww. rozporządzenie w ust. 2 wprost wskazuje 1.5 m odległość, w której to mogą być usytuowane budynki. Powyższa wartość jest stała i nie podlega dowolności w sytuowaniu zabudowań. W związku z tym, aby w sprawie znalazł zastosowanie wyjątek, o którym mowa w § 12 ust. 2, tj. obiekt musi być usytuowany albo w ostrej granicy działki, albo w odległości 1,5 m. [...]WINB mając na uwadze zapis ust. 3 pkt 4 ww. przepisu, gdzie dopuszcza się sytuowanie obiektu w odległości niemniejszej niż 1,5 m uznał, że ustawodawca świadomie określił w ust. 2 "sztywną" odległość od granicy. Organ odwoławczy podziela stanowisko PINB, że przedmiotowy budynek z uwagi na swoje parametry nie spełnia również wyjątku, o którym mowa w ust. 3 pkt 4 wyżej powołanego przepisu. Zdaniem [...]WINB usytuowanie budynku 2,5 m od strony nieruchomości północnej narusza przepisy techniczno-budowlane. Na odmienne stanowisko w zakresie niezgodności obiektu z warunkami technicznymi bez wpływu pozostaje uznanie zaświadczenia Nr [...] . Mając na uwadze powyższego organ odwoławczy wskazał, że nie jest możliwe zastosowanie w tej sprawie procedury naprawczej legalizującej samowolę budowlaną. PINB prawidłowo zastosował przepisy art. 49b ust. 1 pr. bud., w myśl którego właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB z [...] września 2018 r. Nr [...]wnieśli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia dowodów, których organ nie przeprowadził. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a. nieuwzględnienie wniosków skarżących: o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej; o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków; o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania stron; o przeprowadzenie oględzin nieruchomości; - bezzasadnie stwierdzając, iż nie ma takiej potrzeby, podczas gdy świadkowie mogą dysponować informacjami w zakresie tego, w którym roku powstał budynek gospodarczy, a zatem jakie przepisy prawa budowlanego należałoby zastosować w niniejszej sprawie; b. niewłaściwe powzięcie ustaleń faktycznych na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności nieprawidłowe oparcie rozstrzygnięcia na planie zagospodarowania działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z [...] lipca 2001 r. Burmistrza Gminy [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z którego zdaniem organu ma rzekomo wynikać, że w momencie sporządzania planu działka była niezabudowana, tymczasem ze zgromadzonych w sprawie map i zdjęć satelitarnych ponad wszelką wątpliwość wynika, że budynek gospodarczy na nieruchomości znajdował się już w roku 1973; - art. 103 ust. 1 i 2, art. 49b ust. 1 i art. 83 § 1 pr. bud.- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy pomieszczenie gospodarcze na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] powstało przed wejściem w życie ww. przepisów, a zatem w zakresie możliwości nakazania rozbiórki budynku i jego legalizacji stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili słuszność zarzutów postawionych w skardze. [...]WINB w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż zapadła ona z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości daty powstania obiektu będącego przedmiotem rozbiórki od której to daty zależy zastosowanie właściwego trybu postępowania legalizacyjnego. Z ustaleń organów poczynionych na podstawie zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 16 maja 1997 r. przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu: [...]) wynika, że w miejscu spornego budynku usytuowany był budynek o innych parametrach. Z kolei zaś z planu zagospodarowania działki nr [...] z obrębu [...] stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z [...] lipca 2001 r. Burmistrza Gminy [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynika, iż w miejscu istniejącego obiektu gospodarczego brak było jakichkolwiek zabudowań. Tymczasem skarżący twierdzą, że z przedstawionych przez nich przy piśmie z 6 września 2016 r zdjęć lotniczych z lat: 1972. 1990. 2013 i wnioskowanych zeznań świadków których organ nie przesłuchał wynika, że budynek gospodarczy w niezmienionej formie powstał w latach 1950-1965 i istniał w momencie zakupu przez nich działki co miało miejsce w dniu 2 czerwca 1998r. Okoliczność wskazaną przez skarżących powinien organ wyjaśnić poprzez zapoznanie się z aktem notarialnym nabycia przez skarżących działki i przesłuchaniem zgłoszonych świadków oraz ponownie przeprowadzonych oględzin kwestionowanego budynku. Z przekazanej inwentaryzacji budowlanej istniejącego budynku gospodarczego sporządzonej przez inż. J Z wynika, że "budynek od strony zachodniej (od sąsiada) nie posiada ścian zewnętrznych ani fundamentowych lecz przylega do murowanego ogrodzenia sąsiada". Takie usytuowanie budynku nie pozwala na uznanie go za budynek wolno stojący którego budowa podlega zgłoszeniu na podstawie art 29 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane. Wprawdzie przepisy Prawa budowlanego jak i i przepisy wykonawcze nie zawierają definicji budynku wolnostojącego jednak posiłkując się orzecznictwem należy uznać, że takim budynkiem jest obiekt budowlany o samodzielnej konstrukcji, który nie jest trwale połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2017r, II SA/Po 90/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2014r, II SA/Gl 1420/13). Ze wskazanych wyżej przyczyn, skarga okazała się zasadna, a decyzje wydane w sprawie wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm ).