II SA/Sz 389/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia P. C. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r., znak: [...] Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że pismem z dnia 25 września 2018 r., zatytułowanym: "Wniosek o podjęcie czynności sprawdzających oraz wszczęcie postępowania kontrolno-naprawczego w celu nakazania doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem", P. C. - właściciel nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] w obrębie [...] w Ś., reprezentowany przez adwokata J. K., wniósł o podjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. czynności sprawdzających, mających na celu ustalenie zgodności z prawem posadowienia i aktualnego sposobu użytkowania obiektów budowlanych wybudowanych na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w Ś., której aktualnymi właścicielami są J. i L. K.. W odpowiedzi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., pismem z dnia [...] r., znak: [...] poinformował wnoszącego, iż: 1) obiekt budowlany na działce nr [...] obręb [...] w Ś. został wybudowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę i dopuszczony do użytkowania, dotyczy to budynku mieszkalno-usługowego oraz części usługowej od strony działki [...] [...] obręb [...] 2) w związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i 51 Ustawy prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz.1202), 3) nakazanie usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane wydawane jest w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Podstawą nakazu jest ekspertyza stanu technicznego obiektu lub jego części, którą wykonuje właściciel lub zarządca, i z której wynika, że stan obiektu może spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Odnośnie przekroczenia granicy działki i odprowadzenia wód opadowych nie ma podstaw do podjęcia interwencji przez organ nadzoru budowlanego. Opisane naruszenie ma charakter naruszenia prawa własności, zaś organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozstrzygania tego typu spraw. Właściciel działki, na którą wkroczył właściciel działki sąsiedniej wykonując fundamenty może dochodzić swoich praw na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) - dalej k.c. "jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nie uzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze". Art. 140 k.c.: "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ekspertyzy techniczne wykonane przez mgr inż. M. W. dotyczą obiektu na dz. [...] i [...] obręb [...] i obejmują sposób naprawy i zabezpieczenia zniszczonego podczas wykonywania robót przez Pana P. C. budynku na działce nr [...]. P. C. złożył zażalenie z dnia 7 grudnia 2018 r. na ww. pismo, uznając je za postanowienie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 127 k.p.a., stronie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia do organu wyższej instancji tylko i wyłącznie na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, wywołanej pismami P. C., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wszczął postępowanie administracyjne i wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] rozstrzygającą sprawę odprowadzania wód opadowych w budynku mieszkalnym, usługowym na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w Ś., od której przysługuje prawo wniesienia odwołania. Natomiast pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. ma charakter informacyjny i nie stanowi rozstrzygnięcia organu administracyjnego w sprawie, w szczególności nie jest postanowieniem, a zatem nie przysługuje od niego jakikolwiek środek zaskarżenia. Z kolei jeżeli – w ocenie skarżącego – PINB w Ś. jest bezczynny w sprawie rozpatrzenia wniesionego przez niego do tego organu żądania, może wnieść ponaglenie w takiej sprawie, zgodnie z art. 37 k.p.a. P. C., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ww. postanowienie z dnia [...] r. (doręczone dnia [...] r.) zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące niedostatecznym wyjaśnieniem podstaw i przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia od pisma noszącego znamiona postanowienia, bowiem z uzasadnienia nie wynika dlaczego organ uznał, że zażalenie na postanowienie organu I instancji było niedopuszczalne, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące nienależytym uzasadnieniem przedmiotowego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń i brakiem zawarcia w zaskarżonym postanowieniu pełnej podstawy prawnej, tj. pominięciem art. 126 k.p.a., co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, skutkujące wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia podczas gdy zażalenie było dopuszczalne, a organ winien uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji i zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art. 135 p.p.s.a., - zasądzenie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący podał, że w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 25 września 2018 r. pismem z dnia [...] r., doręczonym pełnomocnikowi dnia 4 grudnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie znajduje podstaw do rozpoznania sprawy i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Skarżący złożył w dniu 7 grudnia 2018 r. zażalenie na ww. pismo uznając je za postanowienie. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w pkt 2 zawierało stwierdzenie, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Natomiast "odnośnie przekroczenia granicy działki i doprowadzenia wód opadowych" organ podał, że nie ma podstaw do podjęcia interwencji przez organ nadzoru budowlanego. Powyższe stwierdzenia bezsprzecznie należy interpretować jako odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 25 września 2018 r. Nie ma racji organ odwoławczy wskazując, że było to pismo o charakterze informacyjnym, skoro z jego treści wynika wprost stanowisko organu, tj. rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Wobec powyższego ww. pismo należy uznać za postanowienie na które przysługiwało zażalenie. Choć ww. pismo nie zostało określone przez organ jako postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek strony, to postanowieniem takim jest, gdyż zawiera wszystkie konstytutywne składniki, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z postanowieniem. Do składników tych, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. To nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. W piśmie z dnia [...] r. zawarto dane organu i adresata aktu, a także rozstrzygnięcie, zgodnie z którym organ stwierdził brak podstaw do podjęcia i wszczęcia postępowania, błędnie uznając (pomimo licznych dowodów przedłożonych przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem), że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki działania organu nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ust.1 p.b. Pismo zostało podpisane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. C.. Powyższych okoliczności nie zmienia fakt, że w niniejszej sprawie PINB wydał w dniu [...] r. decyzję rozstrzygającą sprawę odprowadzania wód opadowych. Wniosek z dnia 25 września 2018 r. dotyczył znacznie szerszego zakresu i został załatwiony postanowieniem PINB z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, w zakresie jaki został określony w pkt 1-3 ww. postanowienia. Ponadto skarżący podał, że argumenty przemawiające za koniecznością wszczęcia postępowania zostały przedstawione szczegółowo w zażaleniu z dnia 7 grudnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje rozstrzygnięcie w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten został zastosowany w związku z art. 144 k.p.a., stanowiącym, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11. działu II k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, iż przy rozpatrywaniu niedopuszczalnego zażalenia zastosowanie ma cytowany wyżej art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Tak więc zażalenie jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia, które są wyliczone w kodeksie postepowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest natomiast zażalenie od czynności organu administracji, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Przy czym niedopuszczalność środka odwoławczego, jakim jest zażalenie może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, na które kodeks przewiduje możliwość wniesienia zażalenia. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem zażalenia było pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., które – jak wynika z akt – stanowiło reakcję organu I instancji na złożony przez stronę wniosek o wszczęcie postępowania w zakresie kontroli zgodności z prawem budowy i użytkowania obiektów wybudowanych na działce sąsiedniej o nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w Ś., w tym wybudowanych, zdaniem skarżącego, bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na części jego nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych w związku z usytuowaniem obiektu magazynowego na odcinku podziemnej czynnej sieci gazowej. Niewątpliwie pismo (wniosek) skarżącego stanowiło żądanie wszczęcia postępowania w trybie ustawy Prawo budowlane w konkretniej sprawie z zakresu prawa budowlanego. Jak wskazuje treść art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym zauważyć należy, że organ, do którego żądanie takie zostało wniesione, uznając, jak w niniejszej sprawie, że postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie nie może być wszczęte – powinien wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że w przypadkach gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 2 k.p.a. stanowi, że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Tym samym, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega weryfikacji w toku instancji a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W kwestionowanym zażaleniem piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ, w odniesieniu do sygnalizowanej samowoli budowlanej na działce nr [...] w Ś., stwierdził wyraźnie, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Odmówił zatem wszczęcia i prowadzenia postępowania we wnioskowanej przez skarżącego kwestii niewątpliwie pozostającej w jego właściwości. Podobnie w zakresie zgłaszanego przekroczenia, przy sytuowaniu spornych obiektów, granicy działki skarżącego i w temacie odprowadzenia wód opadowych organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do podjęcia interwencji przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, jest to równoznaczne z odmową wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Dlatego też pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. należało uznać za postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w przedmiocie w nim wskazanym. Poza tym jak trafnie zauważa skarżący, wskazane pismo nie tylko nosi cechy rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w przedmiocie wniosku skarżącego, ale też i zawiera wszystkie pozostałe konstytutywne składniki postanowienia. Przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. II OSK 2665/17 Lex nr 2481245). Omawiane pismo organu I instancji oznaczone zostało nr [...] i zawiera istotne elementy postanowienia, wymienione w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego), datę jego wydania ([...] r.), oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu (skarżący), rozstrzygnięcie (odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (podpisał się pod nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mgr inż. J. C.). Bez wątpienia pismo zawiera też uzasadnienie faktyczne sprawy z powołaniem się na przepisy art.art. 50, 51, 66 Prawa budowlanego oraz art. 151 i art. 140 k.c. jako podstawę prawną stanowiska organu. Jedyne czego brakuje, to pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Jednak ten brak nie przesądza w żaden sposób o jego kwalifikacji jako postanowienia. Sąd stwierdził, że błędna kwalifikacja pisma organu I instancji z dnia [...] r. jedynie jako pisma informacyjnego w sprawie, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, doprowadziła do błędnego uznania organu II instancji, iż w tej sprawie skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a to z kolei spowodowało niezgodne z treścią art. 61a § 2 k.p.a. stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego zażalenia, a zatem niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. oraz 124 § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością jego uchylenia. Dla powyżej oceny zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności zażalenia nie mają wpływu wyjaśnienia organu II instancji co do kwestii odprowadzania wód rozpoznanej decyzją z dnia [...] r., skoro organ I instancji wyraził swoje stanowisko w tym zakresie w piśmie, które winno być uznane za postanowienie, od którego przysługuje zażalenie. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu, a zatem rozstrzygnąć o postanowieniu organu I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. statuującego obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W nawiązaniu do wniosków skargi, mając na uwadze art. 134 i 135 P.p.s.a., Sąd wyjaśnia, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie daje podstaw do orzekania w zakresie postanowienia objętego zażaleniem skarżącego, ponieważ granice rozpoznania sprawy przez sąd, a tym samym i orzekania, wyznacza rozstrzygnięcie zaskarżonym aktem, a w tym przypadku jest to postanowienie wyłącznie o charakterze procesowym wydane w przedmiocie zażalenia, bez rozstrzygania o merytorycznych kwestiach związanych z wnioskiem skarżącego. Dlatego też wniosek zgłoszony w skardze o uchylenie, na zasadzie głębokości orzekania, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ogólnie ją określając "samowoli budowlanej", co spowodowałoby powrót sprawy na etap badania wniosku skarżącego - nie mógł być uwzględniony. Weryfikacja poprawności postanowienia organu I instancji, w sytuacji niniejszego wyroku, nastąpi w toku instancji, w ramach merytorycznego rozpoznania zażalenia skarżącego, podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z powyższych przyczyn Sąd w pkt 1 sentencji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 w oparciu o art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy.