I SA/Wa 2186/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...]). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. H. B. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L. S. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, położonej w [...], woj. [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, wszczęte na wniosek H. B., zobowiązując jednocześnie zainteresowane osoby do przedłożenia oryginałów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych, bądź zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia, sporządzonych przez notariusza. Wojewoda przytoczył treść art. 30 § 4 kpa i art. 97 § 1 pkt 1 kpa i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wezwanie spadkobierców S. S. i J. Z. (następców prawnych L. S.) do udziału w postępowaniu, jako stron postępowania, gdyż krąg następców prawnych tych osób nie został ustalony w sposób niepozostawiający wątpliwości. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła H. B., wnosząc o przyznanie rekompensaty, gdyż postępowanie jest długotrwałe. Postanowieniem z [...] września 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. Minister podniósł, że H. B. do akt sprawy dołączyła kopię odpisu skróconego aktu zgonu jednej ze stron postępowania – S. S., natomiast organ powziął informację o śmierci innego uczestnika – J. Z.. Wyjaśnienie kwestii następstwa prawnego po zmarłych ma bezpośredni związek z prowadzeniem postępowania i wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w stosunku do wszystkich stron postępowania. Przy czym następstwo prawne po osobie zmarłej powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, co wynika z art. 28 kpa w związku z art. 1025 § 2 kc. Okoliczność dziedziczenia potwierdza prawomocne postanowienie sądu w przedmiocie nabycia spadku lub notarialny akt poświadczenia dziedziczenia - dlatego też nie jest możliwe, aby organ administracji dokonywał samodzielnie ustaleń w tej kwestii, na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów lub informacji, udzielanych przez stronę. Organ I instancji prawidłowo więc zobowiązał strony do przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. B., wnosząc o uchylenie powyższego postanowienia i zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji o przyznaniu rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Podniosła, że jest osobą niepełnosprawną i kombatantką. W uzasadnieniu skargi wskazała dane spadkobierców. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, gdyż postępowanie zostało zawieszone w sposób zasadny. W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. skarżąca sprecyzowała skargę. Wskazała, że zaskarża kwestionowane postanowienie w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. przepisów art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1, art. 10 oraz art. 7 i art. 77 kpa, przez bierność organu administracji publicznej, na którym ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, będąc w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, przejawem czego jest brak poszukiwania stron postępowania, po zmarłych J. Z. i S. S., tym samym brak zapewnienia wszystkim uprawnionym stronom czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy. Strona skarżąca uzasadniła, że organ powinien odszukać następców prawnych i dopiero po wyczerpaniu możliwości ich odnalezienia powinien na mocy art. 35 § 5 kpa. złożyć wniosek o wyznaczenie kuratora dla spadku nieobjętego. Organ zaniechał poszukiwania stron. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd orzekł w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie. Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku H. B. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez L. S. poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Wojewoda stwierdził, że stronami przedmiotowego postępowania są również pozostali spadkobiercy i następcy prawni po L. S., w tym S. S. i J. Z., którzy nie żyją. W ocenie organów obu instancji wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe z powodu braku prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Dlatego też stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 Kpa należało zawiesić postępowanie administracyjne. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny, czy w świetle tych ustaleń, zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed Wojewodą [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty . Aby odpowiedzieć, czy stanowisko organu jest prawidłowe, należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a następnie zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa). Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Kto jest stroną postepowania administracyjnego określa art. 28 k.p.a. Przepis ten, jakkolwiek definiuje pojęcie strony to wprost nie wskazuje w sensie podmiotowym, kto jest stroną postępowania. Dopiero na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej organy orzekające, a co za tym idzie sądy, określają komu przysługuje interes prawny (lub obowiązek) w danym postępowaniu. Z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. I OPS 3/3/17 ( publik. CBOSA) wynika, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wszczyna postępowanie w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku zdarzeń wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-4, art. 1 ust. 1a oraz art. 1 ust. 2 tej ustawy. Prawo do rekompensaty przysługuje z określonego tytułu jako jedno uprawnienie. Jak wynika z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, jedno prawo do rekompensaty przysługuje współwłaścicielom albo następcom prawnym w przypadku śmierci właściciela nieruchomości. Zdaniem NSA jest to zatem sytuacja, w której w tej samej sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest jedno uprawnienie, występuje więcej, niż jeden uprawniony. Zatem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Wszczęcie postępowania w stosunku do jednej osoby, która może nabyć uprawnienie wynikające z określonego stanu faktycznego i z określonej podstawy prawnej powoduje, że stronami postępowania stają się inne osoby mogące uzyskać uprawnienie z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej. Biorąc pod uwagę treść powyższej uchwały i przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że interes prawny w niniejszym postępowaniu mają zatem wszyscy następcy prawni po L. S., w tym S. S. i J. Z., którzy nie żyją. Wskazać przy tym należy, że ustalenie kręgu spadkobierców po właścicielu pozostawionego mienia jest zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym). Wobec tego organ powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a nie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Zdaniem sadu zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa możliwe jest jedynie w razie śmierci strony w toku postępowania. Jednakże zawieszenie postępowania na niewłaściwej podstawie prawnej, w sytuacji gdy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego istnieje norma prawna dająca, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podstawę do zawieszenia postępowania oznacza, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Koniecznym bowiem było zawieszenie postępowania, wobec tego, że nie byli ustaleni wszyscy spadkobiercy L. S., a tym samym nie ustalony został krąg stron postępowania. W tym miejscu powołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1353/13, w którym wyjaśniono, że spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania tego faktu. Nie może bowiem pominąć, że z art. 1025 § 2 kc wynika domniemanie prawne, iż osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może zatem stanowić przedmiotu oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia ww. domniemanie prawne, określone w powołanym art. 1025 § 2 kc. Potwierdzenie następstwa prawnego, jak wskazano, wynika z ustawowo określonego domniemania prawnego, a zatem nie może wynikać z domniemania faktycznego. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 kpc). Ponadto zgodnie z art. 95j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U z 2019 poz. 540) zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia ma skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Jeżeli więc wezwanie do postępowania następców prawnych zmarłych jego stron nie jest możliwe, to konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Jedynie osoby, które wykażą postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku następstwo prawne po zmarłych stronach prowadzonego postępowania administracyjnego, będą miały przymiot strony. Innymi słowy dopóki nie zostanie wykazane następstwo prawne po zmarłych S. S. i J. Z., postępowanie nie może dalej się toczyć. W tej sytuacji zawieszenie postępowania, wobec braku możliwości nadania mu biegu z powodu nieustalenia następców prawnych zmarłej strony nie narusza prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2933/14). Nie można przy tym podzielić zdania skarżącej, że organ powinien to następstwo sam ustalić. Jak zostało bowiem powiedziane na gruncie procedury administracyjnej organ nie jest władny podejmować czynności, które mają charakter cywilnoprawny. Organ administracyjny nie ma legitymacji czynnej do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Legitymowanym do złożenia takiego wniosku jest każdy, kto ma interes prawny w ustaleniu prawidłowego następstwa po spadkodawcy. Z zasady uprawnionymi do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku są spadkobiercy. Przyjmuje się, iż postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku może także zainicjować osoba będąca spadkobiercą spadkobiercy, wierzyciel spadkobiercy, nabywca spadku, kurator spadku, wykonawca spadku czy dłużnik spadkowy. Według dominującego nurtu zapatrywań ustalenie spadkobierców nie jest obowiązkiem organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 29/09, z 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1806/05 oraz z 25 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 952/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 510/08, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z takim wnioskiem może wystąpić jedynie podmiot, który ma w tym interes prawny, a organ do takich podmiotów nie należy. Stosowny interes prawny ma zatem strona, która została zobowiązana do podjęcia czynności zmierzających do uzyskania postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po zmarłej stronie. Ponadto nie może obecnie skutecznie domagać się ustanowienia kuratora spadku nieobjętego, bowiem z akt sprawy nie wynika, że spadek po zmarłych jest nieobjęty. Tego typu przypadek, jak w niniejszej sprawie, był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie. Podkreślenia wymaga bowiem, że "art. 30 § 5 k.p.a. upoważnia organ prowadzący postępowanie do wystąpienia do sądu powszechnego o wyznaczenie kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. Zagadnienia zarządu spadku nieobjętego oraz ustanowienia i zadań kuratora tego spadku normują przepisy art. 666-668(1) k.p.c. Zaznaczyć jednak wypada, że przepis art. 30 § 5 został wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. głównie ze względu na pewne sytuacje, które występowały ówcześnie w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych (zob. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 221). Na gruncie innych spraw znajduje on zastosowanie tylko w wyjątkowych przypadkach. W praktyce w sytuacji śmierci strony postępowania, celem umożliwienia jego kontynuowania, organ powinien zwrócić się do sądu o wyznaczenie kuratora spadku najczęściej wtedy, gdy wiadomym jest, że zmarła strona nie pozostawiła następców prawnych" (zob. wyrok NSA z 26.08.2016 r., I OSK 3284/15, LEX nr 2142168). A z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby spadkobiercy zmarłych podjęli czynności na gruncie prawa spadkowego, aby móc wykazać swoje prawa do spadku stosownym, wskazanym uprzednio dokumentem. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), wniesioną w niniejszej sprawie skargę oddalił.