I OSK 2776/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2186/18 w sprawie ze skargi H. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r. (sygn. akt I SA/WA 2186/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę H. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 2018 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z 18 lipca 2018 r. nr NRŚ-MZ.7541.1.504.2017.TC (MZ-MZU.7541.1.3752.2015) (D-863-2/06) [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, wszczęte na wniosek H. B. i zobowiązujące jednocześnie zainteresowane osoby do przedłożenia oryginałów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych: S.Ś. i J. Z., bądź zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia, sporządzonych przez notariusza. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, H. B., na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (cyt.): "naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2186/18 na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 2018 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia 18 lipca 2018 r. nr [...], podczas gdy postanowienia te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 97 §1 pkt 4, art. 10 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie to polegało na bierności organu administracji publicznej I i II instancji na którym ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienie sprawy, czego przejawem był brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego dołączonego do sprawy, oraz brak przeprowadzania dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w następstwie czego organ stwierdził, że nie było wykazane następstwo prawne po zmarłych S. Ś.i J. Z., podczas gdy w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w Legnicy z dnia 30 października 2013 r. stwierdzające że spadek po J. Z. na podstawie testamentu ręcznego z dnia 20 sierpnia 2008 r. nabył w całości wnuk W. G.i, ponadto organ nie ustalił miejsca zamieszkania spadkobiercy, co mógł zrobić poprzez zwrócenie się do Sądu w Legnicy o nadesłanie akt sprawy [...] co pozwoliłoby ustalić miejsce zamieszkania W. G., ponadto brak zwrócenia się organu do sądu spadku ostatniego miejsca pobytu spadkodawcy S.Ś. o nadesłanie informacji, czy Sąd wydał postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku, co pozwoliłoby ustalić krąg spadkobierców po nim." Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżąca wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pełnomocnik skarżącej wnosił też o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, oświadczając, iż koszty te nie zostały opłacone w całości ani części. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te okazały się niezasadne a przy tym, nie zostały one nawet sformułowane w sposób prawidłowy. Skarga kasacyjna została sporządzona w sposób niestaranny, a co skutkowało tym, że do części zarzutów skład orzekający nie miał nawet możliwości odniesienia się. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, iż z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej należy zatem wskazać konkretny przepis (w tym akt prawny w którym on się znajduje wraz z miejscem publikacji) a naruszenia którego to przepisu – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji. Sąd Kasacyjny nie może bowiem sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się. Tymczasem w przedmiotowej skardze kasacyjnej niektóre zarzuty kasacyjne oparto na (cyt.): "art. 10" k.p.a. oraz (cyt.): "art. 77" k.p.a. w sytuacji, gdy każdy z tych artykułów dzieli się na kilka paragrafów. W takiej zaś sytuacji obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne sprecyzowanie przepisu, który zamierzał uczynić przedmiotem zarzutu. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano wprawdzie, że została ona oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, ale autor skargi kasacyjnej stwierdził następnie, że zaskarżony wyrok naruszał (jedynie) przepisy postępowania, takie jak: "art. 145 § 1 pkt 1 lit c" (i to bez określenia nawet aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje) oraz "art. 97 §1 pkt 4, art. 10 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a." Tymczasem w niniejszej sprawie przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, mimo, że był zawarty w ustawie – generalnie - procesowej (kodeksie postępowania administracyjnego) miał jednak charakter przepisu prawa materialnego. Dla prawidłowości zastosowania tego przepisu istotne było bowiem zdefiniowanie, co w analizowanym stanie faktycznym stanowiło owo zagadnienie wstępne. W zaistniałej więc sytuacji skład orzekający mógł odnieść się jedynie do tych zarzutów kasacyjnych, które zostały sformułowane w sposób właściwy. Jak wynika z akt sprawy, H. B. wystąpiła w dniu 28 sierpnia 2006 r. do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L.Ś. nieruchomości w [...], woj. [...], to jest poza granicami Państwa Polskiego. W toku postępowania organ stwierdził, że jego stronami winni być również pozostali spadkobiercy L.Ś., to jest: J. Z., A. Ś., H. Ś. (wcześniej Z.), B.Ś., A.R., T. Ś., S. Ś., R.M. i M. M. Jednocześnie ustalono, że S. Ś. i J. już nie żyją. Jak wynikało bowiem z treści aktów zgonu obu w/w osób, S.Ś. zmarł w dniu 18 września 2003 r. a J..Z. – w dniu 2 września 2011 r. Wskazując zatem na treść art. 30 § 4 i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie, podkreślając, że w tym przypadku dotyczyło one praw dziedzicznych stron postępowania a nie było możliwe wezwanie ich spadkobierców, gdyż krąg ich nie został ustalony. Jednocześnie organ wezwał również zainteresowane osoby do przedłożenia oryginałów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych: S. Ś. i J. Z. bądź zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia, sporządzonych przez notariusza. Na powyższe postanowienie H. B. wniosła zażalenie, a w związku z tym, że nie zostało ono przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględnione (postanowienie dnia 24 września 2018 r.), na to ostatnie postanowienie wniosła następnie skargę do Sądu Wojewódzkiego. Rozpatrując w/w skargę, Sąd I instancji ocenił, iż zaskarżone postanowienie nie naruszało przepisów prawa. Odwołując się bowiem do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. (sygn. akt I OPS 3/3/17), Sąd wyjaśnił, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych - w rozumieniu art. 3 tej ustawy. W związku z tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że interes prawny w niniejszym postępowaniu mieli wszyscy następcy prawni L.Ś., w tym S. Ś. i J. Z.. Ponieważ osoby te również już nie żyły to – jak podkreślił Sąd Wojewódzki - dopóki nie zostanie wykazane po nich następstwo prawne, przedmiotowe postępowanie nie może się dalej toczyć. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zauważył, że ustalenie kręgu spadkobierców po właścicielu pozostawionego mienia jest zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym) a wobec tego organ powinien w tym wypadku zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym ostatnim przypadku zawieszenie postępowania byłoby bowiem możliwe jedynie w razie śmierci strony w toku postępowania. Tym niemniej, zawieszenie postępowania na niewłaściwej podstawie prawnej, w sytuacji gdy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego istniała norma prawna, dająca - w stanie faktycznym niniejszej sprawy - podstawę do zawieszenia postępowania, nie stanowiło - wg Sądu Wojewódzkiego - uchybienia, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił też, że spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego i dlatego organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania tego faktu. Z uwagi zaś, że z art. 1025 § 2 kodeksu cywilnego wynika domniemanie prawne, iż osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą, następstwo prawne ze spadkobrania nie może stanowić przedmiotu oświadczenia. Jeżeli więc wezwanie do postępowania następców prawnych zmarłych jego stron nie było możliwe, to w takim przypadku konieczne było zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Organ administracyjny – jak wywodził Sąd - nie ma bowiem legitymacji czynnej do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Legitymowanym do złożenia takiego wniosku jest zaś każdy, kto ma interes prawny w ustaleniu prawidłowego następstwa po spadkodawcy. Z zasady, uprawnionymi do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku, są zatem spadkobiercy a oprócz nich uprawnienie takie przysługuje jedynie wierzycielowi spadkobiercy, nabywcy spadku, kuratorowi spadku, wykonawcy spadku czy dłużnikowi spadkowemu. Przedstawione wyżej stanowisko Sądu Wojewódzkiego generalnie podziela również skład orzekający, z jednym tylko zastrzeżeniem a które jest możliwe do wyjaśnienia w ramach zarzutu kasacyjnego opartego na art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, że postanowienie Wojewody Wielkopolskiego o zawieszeniu postępowania zostało w tym przypadku wydane z uwagi na brak ustalenia – w formie prawem przewidzianej – spadkobierców dwóch osób: S.Ś. i J.Z.. O ile przy tym pierwsza z tych osób ( S.Ś.) zmarła w dniu 18 września 2003 r. czyli przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, to druga osoba (J. Z.) zmarła w dniu 2 września 2011 r. a zatem już w toku postępowania. Powyższe oznaczało, że zawieszenie postępowania, ze względu na śmierć w/w osób winno nastąpić na podstawie dwóch podstaw prawnych. W przypadku S. Ś. stanowił ją – jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki - przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. natomiast w przypadku J. Z.– był nią art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. – jak z kolei trafnie uznały to organy. Powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia a zatem nie można było w tym przypadku uznać, że zarzut oparty na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. był skuteczny. Postanowienie o zawieszeniu postępowania dotyczyło bowiem braku ustalenia spadkobierców po dwóch osobach a niewątpliwie organ nie mógł we własnym zakresie takich ustaleń poczynić, co w sposób w pełni wyczerpujący wyjaśnił Sąd Wojewódzki. Nie był również uzasadniony zarzut oparty na art. 7 k.p.a. Wprawdzie istotnie w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w Legnicy z dnia 30 października 2013 r. (sygn. akt [...]), z której wynika, że spadek po J.Z. nabył z mocy testamentu wnuk – W. G., ale dokument ten został nadesłany przez skarżącą dopiero przy piśmie z dnia 25 lutego 2019 r. a zatem już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Nie można też było przyjmować, że w niniejszym postępowaniu to organ winien poszukiwać informacji, czy toczyło się postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku lub został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia po jednym ze spadkobierców byłego właściciela mienia pozostawionego. O ile bowiem obowiązkiem organu było niewątpliwie ustalenie kręgu osób, które winny brać w nim udział jako strony, to poszukiwanie ich spadkobierców obciążało już osoby zainteresowane, w tym zwłaszcza wnioskodawczynię. Kwestie bowiem związane z ustalaniem spadkobierców stron postępowania lub osób, które takimi stronami winny zostać – jak zasadnie wyjaśnił to Sąd Wojewódzki – nie należą do kompetencji organu administracji publicznej. Dodać przy tym trzeba, że w przedmiotowym postępowaniu oraz w postępowaniu związanym z mieniem pozostawionym przez matkę skarżącej – J. Ś. (a które to postępowania toczyły się od kilkunastu lat) niejednokrotnie było już konieczne dołączanie do materiału dowodowego zarówno aktów zgonu poszczególnych członków rodziny skarżącej, jak i postanowień sądów o stwierdzeniu nabycia po nich spadku. Powyższy wymóg nie był zatem dla skarżącej niczym nowym. Poza tym – co wymaga podkreślenia - postępowanie prowadzone w sprawie potwierdzenia prawa do tzw. rekompensaty zabużańskiej jest postępowaniem szczególnym, z uwagi na jego istotę, polegającą na tym, że to w znacznym stopniu na stronach tego postępowania spoczywa obowiązek wykazania w takim postępowaniu istotnych okoliczności sprawy. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 § 1 p.p.s.a.).