II OSK 1590/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2717/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie objętym ochroną konserwatorską oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2717/15, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. (dalej stowarzyszenie) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2015 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 7 pkt 1, art.36 ust.1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art.93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 2014 poz. 1446 ze zm.; dalej uoz), którą utrzymano w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] czerwca 2015 r. pozwalającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku warsztatu mechanicznego położonego na terenie byłych Zakładów [...] przy ul. [...], działka nr [...] obręb [...], zlokalizowanego w granicach prawej ochrony byłych Zakładów [...] przy ul. [...] według projektu budowlanego: "Projekt prac rozbiórkowych - rozbiórka budynków dawnej Rzeźni miejskiej przy ul. [...] w [...] dz. [...], obr. [...] – Obiekt nr [...]". Jak stwierdził Sąd I instancji uzgodnienie konserwatorskie udzielone zaskarżoną decyzją dotyczyło budynku warsztatu mechanicznego, który nie jest wpisany w rejestr zabytków, ale jest położony na terenie były Zakładów [...] przy ul. [...], wpisanych do rejestru zabytków decyzją z [...] czerwca 1985 r. Budynek warsztatu mechanicznego decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2009 r. skreślony został z rejestru zabytków z uwagi na katastrofalny stan techniczny obiektu. Nie mniej jednak obiekt ten położony jest na terenie byłych Zakładów [...]w [...], którego budynki wraz z ogrodzeniem i portiernią zostały wpisane do rejestru zabytków. Wydając pozwolenie na prowadzenie robót rozbiórkowych organ jednocześnie nałożył na inwestora dodatkowe obowiązki związane z koniecznością zapewnienia fachowego nadzoru nad wykonywanymi pracami. Organ udzielając pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych uznał, że roboty te nie będą mieć negatywnego wpływu na obszar objęty ochroną konserwatorską. Stowarzyszenie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 7 Kpa, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, tj. naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady zupełnego wyjaśnienia sprawy, polegające na braku ustalenia, że obiekt posiada wartość historyczną, a związku z tym podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, przy czym nie ma znaczenia, że nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, gdyż zabytki nieruchome (nawet niewpisane do rejestru zabytków) podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, ponadto obiekt jest położony na terenie zabytkowego zespołu budowlanego, a w takim przypadku nie musi być wymieniony w decyzji o wpisie tegoż zespołu do rejestru zabytków, by korzystać z prawnej ochrony konserwatorskiej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku niekompletnego, nieodpowiadającego zasadzie prawdy obiektywnej ustalenia faktów mających znaczenie dla sprawy zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 13 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/, lit. e/ oraz lit. h/ w zw. z art. 4 pkt 1 uoz, polegające na braku działań zapewniających warunki prawne, organizacyjne i finansowe umożliwiające trwałe zachowanie zabytku nieruchomego, tj. historycznego obiektu przemysłowego, jakim jest warsztat mechaniczny, będący jednocześnie częścią zabytkowego zespołu budowlanego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy kasacyjne, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania - ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W odniesieniu do zarzutu prawa materialnego skarga kasacyjna wymyka się w zasadzie spod kontroli instancyjnej, ponieważ przywołane w zarzutach przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie miały w ogóle zastosowania w sprawie. Przedmiotem zaskarżonego wyroku nie była bowiem kwalifikacja określonego obiektu jako zabytku czy badanie zasadności wykreślenia obiektu z rejestru zabytków, ale udzielenie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 uoz. Podkreślić przy tym należy, że na podstawie tego przepisu decyzje wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Powołane w skardze kasacyjnej art. 3 pkt 1 pkt 2 i pkt 13, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/, lit. e/, lit. h/ oraz art. 4 pkt 1 uoz w żaden sposób nie determinowały w przedmiotowej sprawie oceny legalności zaskarżonych decyzji, tak więc nie sposób Sądowi I instancji zarzucić dokonania błędnej wykładni i zastosowanie powyższych przepisów definiujących pojęcie zabytku, zabytku nieruchomego, historycznego zespołu budowlanego, tego na czym polega ochrona zabytków (art. 4) oraz przepisu wskazujące katalog zabytków podlegających ochronie (art. 6). Nie jest również trafnie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył zasadę prawdy obiektywnej i zasadę zupełnego wyjaśnienia sprawy, polegające na braku ustalenia, że obiekt posiada wartość historyczną. Zaskarżona decyzja została oparta na należycie zebranym i ocenionym zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów materiale dowodowym. Organ wskazał, że z uwagi na zły stan techniczny obiektu, stanowiącego ruinę (brak dachu, fragmentarycznie zachowane ściany) nie nadaje on się do remontu. Ponadto wyjaśniono, że obiekt który nie jest objęty indywidualnym wpisem do rejestru może one podlegać wymianie, pod warunkiem jednak jego odpowiedniego udokumentowania i wprowadzenia w jego miejsce obiektów dostosowanych skalą i charakterem do zachowanej oryginalnej zabudowy. Nie sposób więc zarzucić, że nie wzięto pod uwagę, jaki wpływ rozbiórka tego obiektu będzie miała na chronione wartości zabytkowego obszaru dawnych zakładów mięsnych w [...]. Nie został zatem naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił.