I GSK 1762/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 2129/18 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 31 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 2129/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 31 października 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Skórzec z 22 sierpnia 2018 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. Z ustaleń poczynionych przez sąd pierwszej instancji wynika, że M. B. prowadzi żłobek niepubliczny. W dniu 2 stycznia 2017 r. zawarła z Gminą Skórzec umowę, którą określono warunki, tryb i zasady udzielenia i rozliczania dotacji celowej. Zgodnie z § 1 ust. 1 umowy, dotacja miała być przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących żłobka ponoszonych w związku z opieką w zakresie wychowania dzieci do lat 3. Skarżąca z udzielonej dotacji sfinansowała wykonanie parkingu na potrzeby żłobka. Zdaniem organów, wybudowanie parkingu przy żłobku nie mieści się w katalogu kosztów zapewnienia opieki dziecku w warunkach bytowych zbliżonych do domowych, w konsekwencji czego udzielona skarżącej dotacja celowa – jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem – podlega zwrotowi. Uznając prawidłowość tego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji wskazał, że dotacja celowa udzielona skarżącej w zakresie kwoty 35.000 zł, wydana na utwardzenie miejsc parkingowych, przeznaczona została niezgodnie z jej przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, i jako taka powinna ulec zwrotowi. Utwardzenie miejsc parkingowych nie stanowiło realizowania przez dotowany podmiot funkcji opiekuńczych, wychowawczych ani edukacyjnych, stanowiło natomiast koszt związany z ogólną działalnością podmiotu, która nie podlegała dotacji celowej. Wydatek ten nie jest w sposób bezpośredni związanym z pobytem dziecka w żłobku oraz nie trafia on w sposób bezpośredni do beneficjenta dotacji, jakim – zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 603) o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (dalej: ustawy o opiece) – mają być dzieci objęte opieką w żłobku. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. B. wniosła o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji Wójta Gminy Skórzec z 22 sierpnia 2018 r. nr [...]. Zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 2 p.p.s.a.: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 ustawy o opiece polegającym na błędnej wykładni tego przepisu i uznaniu, że poniesienie wydatku zakwestionowanego przez organ nie może podlegać wydatkowaniu z przyznanej dotacji, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 2 ustawy o opiece polegającym na błędnej wykładni tego przepisu i wywiedzeniu z tego przepisu prawa do stanowienia przez jednostki samorządu terytorialnego przepisów modyfikujących wysokość dotacji przy ograniczeniu kompetencji wyłącznie do określenia technicznych zasad rozliczenia dotacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ogranicza się więc do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed sądem I instancji, co oznacza, że wniesiona przez M. B. skarga kasacyjna - oparta na określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie prawnej - podlega rozpoznaniu w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne nie są bowiem usprawiedliwione. W pierwszej kolejności podnieść jednak należy, że skarga kasacyjna dotknięta jest wadami formalnymi, bowiem skarżąca kasacyjnie nie wskazała przepisu naruszonego przez sąd I instancji, a jedynie powołała przepisy stosowane przez organy administracji publicznej. Zarzucenie sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego przez sąd wymagało wskazania przede wszystkim przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą tych sądów. Sądy administracyjne z uwagi na zakres kognicji nie stosują przepisów prawa administracyjnego, co oznacza, iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez sąd I instancji może nastąpić poprzez przyjęcie przez sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Aby zatem zarzuty skargi kasacyjnej były skuteczne, muszą one odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r. II GSK 1673/15). Ten rodzaj wad nie czyni jednakże rozważanych zarzutów bezprzedmiotowymi. Zarzuty kasacyjne dotyczą błędnej wykładni przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi i przez ten pryzmat zostaną ocenione. Ze sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, iż ustawodawca w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nie sprecyzował jakiego rodzaju wydatki mogą być finansowane z dotacji, a przez to błędnie uznano w sprawie, że wydatek na budowę parkingu nie może podlegać dotacji. Natomiast przepis art. 60 ust. 2 ustawy o opiece, zdaniem kasatora, ograniczył kompetencje rady gminy wyłącznie do określenia technicznych zasad rozliczenia dotacji, a nie do regulowania innych kwestii, w tym zasad przekazywania dotacji i określania jej przeznaczenia. Wobec tak sformułowanych zarzutów przypomnieć w pierwszej kolejności należy treść art. 60 ust. 1 ustawy o opiece, który stanowi (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r.), że podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, lub zatrudniające dziennych opiekunów mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Z przepisu tego wprost wynika, że dotacja przyznawana określonym w ustawie podmiotom z tytułu sprawowania opieki nad dziećmi (do trzech lat) jest dotacją celową. Ma to kluczowe znaczenie dla oceny zasadności zarzutów kasacyjnych. Dotacja celowa, w odróżnieniu od dotacji podmiotowej, służy bowiem dofinansowaniu realizacji określonego zadania publicznego przekazanego jej beneficjentowi (por. art. 127 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.), nie zaś współfinansowaniu działalności podmiotu realizującego te zadania, co jest typowe dla dotacji podmiotowej (por. art. 218 u.f.p.). Zgodnie z art. 220 u.f.p., dotacja celowa to forma wydatków budżetowych stanowiących pomoc finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego lub przekazywanych innym podmiotom z przeznaczeniem na sfinansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych związanych z działalnością danej jednostki samorządu terytorialnego. Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, są to zadania określone w art. 10 ustawy o opiece, zgodnie z którym do zadań żłobka i klubu dziecięcego należy w szczególności: 1) zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; 2) zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka; 3) prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że już samo brzmienie art. 60 ust. 1 ustawy o opiece wskazuje na rodzaj wydatków, jakie mogą być finansowane z dotacji. Niewątpliwie wiązać się one muszą bezpośrednio z dzieckiem objętym opieką, na co wskazuje sformułowanie "mogą otrzymać na każde dziecko (...) dotację celową z budżetu gminy". Wbrew więc argumentom skargi kasacyjnej, przepis precyzuje rodzaj wydatków, a ustawodawca nie upoważnił gminy do określenia rodzaju wydatków, sam je charakteryzując w ustawie. Przepis ten nie przewiduje możliwości przekazania dotacji np. na "działalność żłobka i klubu dziecięcego", co mogłoby ewentualnie otwierać drogę do czynienia rozważań, czy do tej działalności placówki należy też wykonanie parkingu. W zestawieniu jednak z charakterem dotacji celowej opisanym powyżej oraz z katalogiem zadań zawartym w art. 10 ustawy o opiece, należy zdecydowanie podkreślić ścisły związek dotacji z opieką nad dziećmi. Taki związek nie istnieje w przypadku wykonania parkingu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera zatem rozważania sądu pierwszej instancji, który wskazał, że fakt, iż ustawodawca zdecydował, że podmiotom prowadzącym żłobki niepubliczne i uzyskującym z tego tytułu zyski przyznawane są dotacje celowe, a nie podmiotowe, ma swoje podłoże aksjologiczne. Dotacje te mają bowiem przeznaczenie nie na ogólną działalność takiego podmiotu, a jedynie na ściśle scharakteryzowane zadania, które podmioty te wykonują w oparciu o art. 10 ustawy o opiece. Dotacja celowa znajduje więc swoje uzasadnienie funkcjonalne jedynie gdy zostanie przeznaczona "na dziecko", czyli gdy jest bezpośrednio związana z pobytem dziecka w żłobku. Wydatek zakwestionowany przez organy w przedmiotowej sprawie nie miał takiego charakteru. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 60 ust. 2 ustawy o opiece należy wskazać, że stanowi on, iż wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały. W ocenie skarżącej kasacyjnie, sąd pierwszej instancji wywiódł z tego przepisu prawo do stanowienia przez Radę Gminy w Skórcu przepisów modyfikujących wysokość dotacji. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Sąd pierwszej instancji uznał prawidłowość uchwały, w której doprecyzowano zadania określone w art. 10 ustawy o opiece, na wykonanie których podmioty prowadzące żłobek mogą ubiegać się o dotację celową. Wyraził stanowisko, że gmina ma kompetencje do określenia w stanowionym przez siebie akcie prawa miejscowego zadań, na wykonanie których przyznana zostanie dotacja celowa, o ile zadania te mieszczą się w katalogu wymienionym w art. 10 ustawy. Jak wynika z § 1 ust. 4 uchwały nr XXXV/271/14 Rady Gminy w Skórcu z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie wysokości i zasad udzielenia dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Gminy Skórzec (Dz.U. Województwa Mazowieckiego, poz. 11387), dotacja celowa udzielana jest przez Gminę Skórzec na dofinansowanie na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym kosztów zapewnienia opieki dziecku w warunkach bytowych zbliżonych do domowych tj. gry i zabawy stymulujące rozwój dziecka, rytmika, opieka logopedyczna, nauka w formie zabawy, zajęcia manualno – plastyczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcia zawarte w uchwale, interpretowane w kontekście celu i założeń ustawowych przyznawania dotacji celowych z tytułu opieki nad dziećmi, wpisują się w upoważnienie z art. 60 ust. 2 ustawy. Wystarczającym ku temu wnioskowi jest proste zestawienie zapisów z art. 60, i art. 10 ustawy o opiece z brzmieniem § 1 ust. 4 uchwały. Wynika z nich pełna zbieżność. Konkluzja ta uzasadnia stwierdzenie o niezasadności omawianego zarzutu skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.