IV SA/Wa 396/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej k.p.a. – po rozpatrzeniu zażalenia H. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. Wnioskiem z dnia 4 lipca 2018 r. H. N. wystąpił do Prezydenta Miasta B. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2002 r. znak [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. ustalony został wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi S. oraz wielkość przysługujących im udziałów. W wykazie tym pominięto poprzedniczkę prawną wnioskodawcy G. S.. Prezydent Miasta B. pismem z dnia [...] października 2018 r. znak [...] przekazał złożony wniosek, według właściwości, Wojewodzie [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. znak [...], na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703) oraz art. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1276) odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]. Organ wskazał, że na podstawie art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703) brak jest możliwości wzruszenia tych decyzji w trybach nadzwyczajnych kontroli. W zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. H. N. wniósł o jego uchylenie w całości i wznowienie postępowania, uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2002 r. oraz wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu zażalenia strony, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wynikający z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. termin do wniesienia podania wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w przypadku żądania wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak podał wnioskodawca we wniosku z dnia [...] lipca 2018 r., o decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2002 r. dowiedział się w dniu [...] czerwca 2018 r., tj. w dniu otrzymania z Sądu Okręgowego w B. I Wydział Cywilny postanowienia o odrzuceniu pozwu w sprawie z powództwa wnioskodawcy przeciwko Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w Mieście B. o ustalenie prawa do udziału w tej wspólnocie gruntowej (sygn. akt [...]). Zachował zatem określony w art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu, w sprawie zachodzą istotne przesłanki uzasadniające odmowę wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 80 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703) znowelizowanej ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1276), do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. W konsekwencji oznacza to, że ostateczne decyzje administracyjne, wydane na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, pozostają niewzruszalne w trybie administracyjnym, nawet gdyby były dotknięte kwalifikowanymi wadami. Organ stwierdził, iż mając na uwadze treść art. 80 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, badanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w trybie wznowienia postępowania, jest niedopuszczalne. H. N.i pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. zaskarżył postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., a zatem nie obowiązywał w dniu wydania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. w postępowaniu, którego wznowienia skarżący się domaga. Przez takie działanie organu, zdaniem skarżącego, została naruszona zasada lex retro non agit. Ponadto zarzucił naruszenie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez niewłaściwe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegało postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, bądź - w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Decyzja w postępowaniu, którego wznowienia żądał skarżący, została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703). W myśl art. 8o cytowanej ustawy, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie tej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] uznano, że grunty stanowią wspólnotę gruntową oraz ustalono wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Zaistniały stan faktyczny mieści się w treści art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przedmiotowe postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]. W tym samym dniu przedmiotowa decyzja, jako decyzja organu II instancji niepodlegająca zaskarżeniu w drodze administracyjnej, stała się ostateczna. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został nadany w placówce pocztowej [...] lipca 2018 r. (data stempla pocztowego), tj. po upływie ponad 16 lat od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna. Przepis art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowi wprost o przedawnieniu roszczeń. Upływ pięcioletniego terminu od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna oznacza tyle, że niedopuszczalne jest zastosowanie wobec takiej decyzji trybu nadzwyczajnego. Wznowienie postępowania w sytuacji, gdy wznowienie takie jest niedopuszczalne prowadzi do umorzenia postępowania (wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 481/18). Wskazany powyżej przepis został dodany ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1276), która weszła w życie 1 stycznia 2016 r. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2016 r. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 powyższej ustawy, po dniu 31 marca 2016 r. postępowania, o których mowa w ust. 1, prowadzi się na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ww. ustawą, z tym że nie składa się wniosku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym wskazaną ustawą. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do wszystkich postępowań nadzwyczajnych wszczętych przed 1 stycznia 2016 r., o ile nie zostały zakończone do 31 marca 2016 r. Natomiast jeżeli postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przed 1 stycznia 2016 r., ale toczyło się nadal po 31 marca 2016 r., to zastosowanie znajdą przepisy wprowadzone ustawą zmieniającą, w tym art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Skoro art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych znajduje zastosowanie w sprawach wszczętych przed 1 stycznia 2016 r., to tym bardziej ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż wniosek o wznowienie postępowania został złożony [...] lipca 2018 r., czyli po zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz po wejściu w życie art. 8o tej ustawy. Tym samym nie można stwierdzić, aby naruszona została zasada niedziałania prawa wstecz, czy zasada równego traktowania przez władze publiczne. Norma z art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ma bowiem zastosowanie w równym stopniu do wszystkich podmiotów, które złożyły wniosek po wejściu w życie ustawy zmieniającej (wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1584/16). Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, że są one chybione. Zasada nieretroaktywności prawa, na którą powołuje się skarżący, oznacza zakaz stanowienia przepisów prawa, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem ich w życie, chyba że nie pogorszy to sytuacji prawnej adresatów tych norm. W rozpatrywanej sprawie zdarzeniem prawnym jest złożenie przez H. N. wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. o wznowienie postępowania administracyjnego. Zasada, na którą powołuje się skarżący, nie została zatem naruszona. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zastosował przepisy prawa oraz wskazał okoliczności sprawy, jakie znalazły się u podstaw jego wydania. W związku z tym, niezasadne pozostają również stawiane przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.