II OSK 1584/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 42/16 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 15 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 42/16, oddalił skargę J. S. na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające wznowienia postępowania dotyczącego uchylenia decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1989 roku zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 30 maja 2015 r., sprecyzowanym dnia 15 sierpnia 2015 r., J.S. zwrócił się do Starosty [...] o uchylenie opisanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy N. z [...] grudnia 1989 r. Odmawiając wznowienia postępowania postanowieniem z [...] października 2015 roku oraz utrzymując w mocy to postanowienie na skutek zażalenia wniesionego przez stronę, organy I i II instancji powołały się na treść art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podkreślił, że w związku z tym, że decyzja Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1989 roku zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi N. stała się ostateczna z dniem 9 maja 1990 roku, okres 5 lat w przeciągu którego można było wzruszyć powyższą decyzję, minął 9 maja 1995 roku. Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. skargę złożył J.S. wskazując, że organ nieprawidłowo zastosował art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów mimo, że nie został spełniony warunek przewidziany w art. 27 ust. 3 tejże ustawy wskazujący, że organem zatwierdzającym projekt scalenia i wymiany gruntów jest starosta. Skarżący podniósł, że decyzją z [...] grudnia 1989 roku Naczelnik Gminy N. zatwierdził projekt scalenia gruntów, którego celem był podział udziałów wspólnoty gruntowej wśród uprawnionych. Zdaniem J.S. jego dziadek – T. S. jako ówczesny właściciel udziałów wspólnoty gruntowej wsi N. został w sposób nieuprawniony niedopuszczony do udziału w postępowaniu scaleniowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 5, 6, 24, 25 ust. 2 i 30 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80) Naczelnik Gminy w N. w dniu [...] grudnia 1989 roku wydał decyzję Nr [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi N., G., M., O., S., W. i R. dział łąkowy wsi K., gm. N. woj. b.. W powołanej wyżej ustawie ustawodawca przewidział ograniczenie wzruszalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, czego wyrazem jest art. 33 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym do postępowań dotyczących decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145 - 145b oraz art. 154 -156 kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Za trafne Sąd uznał zatem stanowisko organu I, jak i II instancji, że skoro decyzja Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1989 roku zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi N. stała się ostateczna z dniem 9 maja 1990 roku, to okres 5 lat w przeciągu którego można było wzruszyć powyższą decyzję minął 9 maja 1995 roku. Sąd I instancji podkreślił, że nie znajduje oparcia w przepisach prawa pogląd skarżącego, że art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów będzie miał zastosowanie tylko w przypadku zatwierdzenia projektu scalenia gruntów przez starostę. Traktując w tym zakresie argumentację J. S. jako próbę podważenia kompetencji naczelnika gminy do zatwierdzenia projektu scalenia gruntów Sąd zauważył, że na gruncie obowiązujących na dzień wydania decyzji przepisów prawa, organem właściwym do zatwierdzenia projektu scalenia gruntów był właśnie naczelnik gminy. Skarżący nie ma również racji twierdząc, że skoro decyzją Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1989 roku jego dziadka uznano za osobę nieuprawnioną do udziałów we wspólnocie gruntowej, to zastosowanie w przedmiotowej sprawie będą miały przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a w konsekwencji przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że przedmiotem postępowania jest dopuszczalność wzruszenia decyzji wydanej na podstawie ustawy z 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów i skoro przepisy tej ustawy w sposób odrębny regulują kwestie wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych, to mają one pierwszeństwo przed przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi tryb wzruszenia decyzji ostatecznych. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej J.S. wniósł o uchylenie wyroku z 15 marca 2016 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego: art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 i w zw. z art. 20 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i naruszenie prawa własności skarżącego do gruntu, wydzielonego podczas postępowania scaleniowego w 1989 r. i nie uwzględnienie jego żądania w niniejszym postępowaniu, a właściwie nie rozpoznanie tego żądania w sposób merytoryczny, "podczas gdy istnieją przesłanki do zbadania przez organy administracji publicznej w toku postępowania scaleniowego w latach 1989-1990 były zgodne z prawem i czy nie pozbawiły skarżącego prawa do udziału w tym postępowaniu jako strony", art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie prawa skarżącego do własności, co naraża go na utratę majątku rodzinnego, art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do postępowania, w którym pięcioletni termin, o którym mowa w art. 33 ust. 2 ustawy, upłynął 23 lata przed wejściem w życie nowelizacji tej ustawy, art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne pozbawienie własności; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a): art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny stanu faktycznego w zakresie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, polegającego na pominięciu dziadka skarżącego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu scalenia gruntów wsi N., art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 kpa - poprzez zamknięcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sytuacji, gdy sprawa nie była całkowicie wyjaśniona, a Sąd nie podjął wszelkich czynności aby wszechstronnie rozpoznać materiał dowodowy w zakresie podstaw do wzruszenia decyzji wskazanej przez skarżącego, dotyczącej nieuznania T. S. za osobę uprawnioną do udziału we wspólnocie gruntowej w trybie nadzwyczajnym, pomimo iż był uprawniony. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że odmawiając merytorycznego odniesienia się do jego żądań, organy dopuściły się naruszenia art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności skarżącego do gruntu, wydzielonego podczas postępowania scaleniowego w 1989 r., ewentualnie do innego ekwiwalentu, który przysługiwałby mu w sytuacji uznania, że powinien być stroną tego postępowania. Zauważył, że nakaz ochrony własności oraz innych praw majątkowych zawarty w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP nakłada określone obowiązki na ustawodawcę zwykłego. Chodzi przede wszystkim o pozytywny obowiązek stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym oraz o negatywny obowiązek ustawodawcy powstrzymywania się od wprowadzania regulacji, które mogłyby pozbawiać ochrony prawnej owych praw lub też ochronę tę ograniczać. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, z uwagi na treść art. 33 ust. 2, pozbawił skarżącego prawa własności nieruchomości, które utracił na skutek niezgodnego z prawem działania organów administracyjnych, a tym samym możliwości dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa w przypadku niemożności przywrócenia własności gruntu. Upływ czasu nie powinien zatem być przesłanką przesądzającą o niemożliwości konwalidacji wadliwej decyzji administracyjnej, zwłaszcza jeżeli za jej zmianą przemawia słuszny interes strony. Zważywszy, że ust. 3 do art. 33 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wprowadzono w 2013 r., czyli ok 23 lata od momentu, gdy decyzja stała się ostateczna, stosowanie do stanu z 1989 r. nowelizacji jest dyskryminujące dla osób, które dopiero po 2013 r. dowiedziały się o naruszeniach prawa przez organy administracyjne, a w związku z tym zachodzi nierówne traktowanie osób w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, które zdążyły przed nowelizacją uzyskać ochronę swoich praw. Skarżący nie mógł przewidzieć, że w 2013 r. zmienią się przepisy i tym samym zostanie pozbawiony prawa do wzruszenia decyzji, którą na podstawie poprzedniego stanu prawnego, mógł wzruszyć w każdym czasie. W związku z tym, że decyzja Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1989 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi N., stała się ostateczna z dniem 9 maja 1990 r., okres 5 lat, w przeciągu którego można było wzruszyć powyższą decyzję, minął 9 maja 1995 r., czyli jeszcze przed wprowadzeniem zmiany. Została zatem naruszona konstytucyjna zasada równego traktowania przez władze publiczne oraz niedziałania prawa wstecz. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji skarżący kasacyjnie wskazał, że z uzasadnienia projektu do ustawy z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, którą dodano ust. 3 do art. 33 tej ustawy wynika, że celem wprowadzenia tego przepisu było ograniczenie w czasie dopuszczalności prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Ustawodawca wprowadzając powyższy przepis miał w szczególności na uwadze decyzje wydane kilkadziesiąt lat temu i wprowadził ograniczenie co do ich wzruszalności z uwagi na upływ terminów np. zasiedzenia. Przepis ten usprawiedliwia zatem bezprawne nabycie własności na skutek wadliwej decyzji administracyjnej kosztem prawowitych właścicieli gruntów. Zrozumiałe jest dla skarżącego, że upływ 26 lat stanowi utrudnienie w dochodzeniu swojego prawa, ale nie powinno się wyłączać prawa i tym samym pozbawiać możliwości ustalenia, że doszło do jego naruszenia. Skarżący kasacyjnie powołując się na treść art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podniósł, że WSA w Białymstoku oddalając skargę pozbawił go prawa własności, które zgodnie z prawem powinno mu przysługiwać, a które na skutek bezprawnego działania poprzez przyznanie własności udziału we wspólnocie gruntowej Skarbowi Państwa nie na podstawie orzeczenia sądu, decyzji lub ustawy, a na podstawie błędnego wpisu w rejestrze gruntu i decyzji zatwierdzającej projekt scalania, zostało mu odebrane. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że przedstawiając stan faktyczny Sąd wskazał jedynie na drogę zaskarżania postanowień przez skarżącego. Pominął całkowicie istotę sprawy i mimo istnienia podstaw do wznowienia postępowania, nie stwierdził naruszenia prawa i nie uchylił postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Sąd naruszył również art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 kpa i nie dokonał oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Nie poczyniono żadnych ustaleń faktycznych celem zbadania, czy zaistniała przesłanka pozytywna do wzruszenia ostatecznej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd I instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z wymienionych wyżej przepisów, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe, zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd. W orzecznictwie przyjmuje się również, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera. Przedstawia ono stan faktyczny, jaki ustalił organ w zaskarżonej decyzji, przyjęty za podstawę rozważań Sądu Wojewódzkiego. Motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Jak wynika z uzasadnienia omawianego zarzutu, autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w "wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowej oceny stanu faktycznego (...) polegającego na pominięciu dziadka skarżącego w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi N.". Tak skonstruowany zarzut nie może jednak odnieść zamierzonego skutku, gdyż istota niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy wszczęcie postępowania nadzwyczajnego skierowanego na wzruszenie ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w N. z [...] grudnia 1989 r. jest w ogóle prawnie dopuszczalne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko zaprezentowane w postanowieniu objętym skargą, że przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wyklucza taką możliwość, co automatycznie oznacza, że podnoszone przez skarżącego okoliczności stanowiące przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie mogły być w ogóle przedmiotem badania zarówno organów, jak Sądu pierwszej instancji w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia. Z tych samych powodów nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. (zgodnie z którym Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną) w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Sąd Wojewódzki nie mógł także naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a., stanowiącego podstawę do uchylenia decyzji lub postanowienia w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż oddalając skargę, w ogóle przepisu tego nie stosował. Nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego oparte o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 64 w zw. z art. 20 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1995.36.175/1). Wszystkie wymienione przepisy dotyczą ochrony prawa własności i nie mogły mieć w sprawie zastosowania; po pierwsze skarżący nie wykazał się żadnym tytułem własności, który podlegałby gwarancjom ochronnym wynikającym z Konstytucji oraz z Konwencji, po drugie zaś, postępowanie administracyjne kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dotyczyło zupełnie innych kwestii, o charakterze procesowym, dotyczących możliwości wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją podjętą w przedmiocie scalenia gruntów. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 2 ustawy z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który autor skargi kasacyjnej połączył z naruszeniem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasady niedziałania prawa wstecz, wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał już w swoim orzecznictwie pogląd, który skład orzekający w sprawie podziela, że warunkiem przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego lub nieważnościowego) zakończonego ostateczną decyzją podjętą na podstawie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jest ich wszczęcie przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, tj. przed 16 października 2013 r. (art. 3 ustawy nowelizującej). Tym samym, do postępowań wznowieniowych i nieważnościowych wszczętych po 15 października 2013 r. znajduje zastosowanie art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą z 2013 r. Zgodnie z tym przepisem "do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat.". Ponieważ skarżący kasacyjnie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją scaleniową z 1989 r. złożył po 15 października 2013 r., z uwagi na ww. przepisy ustawy nowelizującej z 2013 r., które stanowią względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lex specialis, Sąd I instancji prawidłowo ocenił stanowisko organów administracyjnych obu instancji, zgodnie z którym zaistniało ograniczenie czasowe do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wynikające z konieczności zastosowania art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2591/15; z dnia 9 listopada 2016 r., II OSK 429/15; z 5 października 2016 r., II OSK 873/15; z 30 sierpnia 2017 r., II OSK 2842/15). Przedstawiona wyżej wykładnia art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z 30 sierpnia 2013 r., wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie pozostaje w sprzeczności ani z zasadą niedziałania prawa wstecz ani też z zasadą równego traktowania przez władze publiczne (art. 2 i 32 Konstytucji) Pierwsza z wymienionych wyżej zasad jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo i dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy zaś wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06). Zasada niedziałania prawa wstecz oznacza zatem zakaz stanowienia przepisów prawa, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem ich w życie, chyba że nie pogorszy to sytuacji prawnej adresatów tych norm. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie, gdyż przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z 30 sierpnia 2013 r. nakazuje stosować przepisy dotychczasowe (a więc przewidujące możliwość zarówno wznowienia postępowania prowadzonego w przedmiocie scalania i wymiany gruntów, zakończonego decyzją ostateczną, jak i stwierdzenia nieważności takiej decyzji) do wszystkich postępowań nadzwyczajnych wszczętych przed 16 października 2013 r. Zdarzeniem prawnym, wobec którego - bez naruszenia zasady lex retro non agit - nie mogą mieć zastosowania normy nowego prawa, jest w tym przypadku złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego bądź wszczęcie takiego postępowania z urzędu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego złożony został jednak już po zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz po wejściu w życie art. 33 ust. 2 tej ustawy. Tym samym nie można mówić, aby w jakikolwiek sposób naruszona została zasada niedziałania prawa wstecz czy też zasada równego traktowania przez władze publiczne. Norma z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ma bowiem zastosowanie w równym stopniu do wszystkich podmiotów, które złożyły wniosek po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 13 października 2013 r. Nie ma także racji autor skargi kasacyjnej argumentując, że w stanie sprawy okres 5 lat w przeciągu którego można było wzruszyć decyzję z [...] grudnia 1989 r. minął 9 maja 1995 r., czyli jeszcze przed wprowadzeniem zmiany, co ma przekonywać o zasadności zarzutu naruszenia obu omawianych wyżej zasad konstytucyjnych. Oczywistym jest bowiem, że termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Gminy w N. z [...] grudnia 1989 r. bądź o stwierdzenie nieważności tej decyzji, upływał 15 października 2013 r. i wszystkie złożone przed tą datą wnioski podlegały rozpoznaniu na dotychczasowych zasadach, o czym stanowi art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z 30 sierpnia 2013 r. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie kilkakrotnie podkreślał bowiem, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest wartością konstytucyjną. Ograniczenia te są konieczne z uwagi na inną wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika powszechnie aprobowane ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej (przykładowo wyroki TK: z 15 maja 2000 r., SK 29/99; z 22 lutego 2000 r., SK 13/98, z 12 maja 2015 r., P 46/13). Odnosząc przedstawione wyżej stanowisko Trybunału do stanu faktycznego niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że wnioskiem skarżącego kasacyjnie objęta została ostateczna decyzja administracyjna z 1989 r., kształtująca od tego czasu stosunki prawne na terenie kilku wsi w gminie N.. Okres od 1989 r. do 15 października 2013 r. był wystarczająco długi, aby skarżący, bądź jego poprzednicy prawni, jeśli uważali się za osoby pokrzywdzone tą decyzją, mogli dochodzić swoich praw na zasadach przewidzianych dla postępowań nadzwyczajnych w k.p.a. Nie można również uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 31 ust. 1 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę wolności ("wolność człowieka podlega ochronie prawnej"), który w stanie sprawy, tak faktycznym jak i prawnym, nie mógł stanowić normatywnego wzorca przeprowadzanej kontroli sądowej. Mając na uwadze powyższe, skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.