II OSK 429/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1801/14 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1801/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] września 1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. zatwierdziło projekt scalenia gruntów wsi N. - J. - K. na terenie gromady K., powiat w. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku T. B. z dnia 14 marca 2014 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat. Zdaniem organu, ponieważ ostateczna decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej została wydana ponad 42 lata temu, nie ma możliwości zastosowania do tej decyzji trybu określonego w art. 156 k.p.a. Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca T. B. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 156 k.p.a., w tym także ograniczenie się do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa, nie jest możliwe. Brak jest bowiem podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku w trybie administracyjnym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. B., zarzucając, że art. 157 § 2 k.p.a. nie przewiduje możliwości odmowy wszczęcia postępowania, zatem postanowienie Wojewody [...], jak i zaskarżone postanowienie nie mają podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. również nie ma uzasadnienia, gdyż w swoim wniosku zwróciła uwagę na fakt rażących naruszeń praw obywatelskich. Wyjaśniła, że wskutek kwestionowanej decyzji nastąpiły zmiany w ewidencji gruntów i budynków, które dokonane bezprawnie naruszają art. 64 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej, art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów nie odnosi się do wszczęcia postępowania, dlatego nie ma znaczenia upływ czasu od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Ponadto ustawa nie wyklucza zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd podkreślił, że - zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów obowiązującym od dnia 16 października 2013 r. - do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145 - 145b oraz art. 154 - 156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Celem omawianej regulacji była likwidacja możliwości weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat oraz zachowanie stanu prawnego powstałego w ich wyniku. W uzasadnieniu rządowego stanowiska wobec poselskiego projektu przedmiotowej ustawy wskazano, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji lub części decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów uzasadniona fragmentaryczną trafnością wniosków wniesionych przez nielicznych uczestników postępowania, a często już ich następców prawnych, pozostaje w sprzeczności z celami scalenia i utrwala stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów. Sąd wskazał, że wniosek skarżącej, złożony już po wejściu w życie wskazanej nowelizacji, dotyczył ostatecznej decyzji, od której wydania upłynęły ponad 42 lata. Sąd uznał zatem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie mogło zostać wszczęte z uwagi na brak podstawy prawnej do jego prowadzenia przez organy administracji publicznej. Sąd wskazał, że organy obu instancji prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na brak przepisu prawa materialnego uprawniającego organ do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła T. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi inna przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przepisu prawa materialnego uprawniającego organ do rozpatrzenia zgłoszonego żądania; 2. art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie, że do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się określonych przepisów k.p.a., gdy zaistnieje przesłanka negatywna w postaci upływu określonego przepisami czasu. Zdaniem skarżącej, art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie formułuje wprost zakazu wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzających projekt scalenia gruntów po upływie 5 lat od uprawomocnienia się tych decyzji. Taki wniosek można wysnuć, dokonując zwłaszcza literalnej wykładni tego przepisu oraz porównując go do podobnych uregulowań zawartych w innych ustawach. Językowe rozumienie tego przepisu doprowadzić musi do konkluzji, że przepis ten ma na celu jedynie wyłączenie stosowania wskazanych przepisów, a nie generalne wyłączenie dopuszczalności wszczynania tych postępowań. W sytuacji, gdyby ustawodawca chciał osiągnąć cel w postaci generalnego wyłączenia możliwości wszczynania postępowań w sprawie wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji to sformułowałby zapis art. 33 ust. 2 przedmiotowej ustawy w sposób, w jaki to uczynił w przypadku art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, czyli wskazałby na przykład, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się prawomocna upłynęło 5 lat. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono ponadto, że cel określony w treści uzasadnienia projektu zmiany art. 33 (polegającej na dodaniu ust. 2) ustawodawca osiągnął w innych ustawach, posługując się nieco odmienną redakcją. Wskazano m. in. na art. 58 ust. 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 9ac ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Z analizy przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca dążył do wykluczenia możliwości wydawania decyzji stwierdzających nieważność przy jednoczesnym zagwarantowaniu stronom możliwości uzyskania stwierdzenia naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, co ma znaczenie w przypadku, gdy strona chce następnie dochodzić odszkodowania (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie). Należy zatem założyć, że i w przypadku przedmiotowej ustawy ustawodawca miał na celu wyłącznie wskazanie innego niż w art. 156 § 2 k.p.a. terminu będącego negatywną przesłanką wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności, a jednocześnie nie chciał pozbawić strony prawa do uzyskania stwierdzenia wydania decyzji o scaleniu z naruszeniem prawa, która daje możliwość dochodzenia odszkodowania na drodze cywilnej. Taki wniosek jest uzasadniony zwłaszcza, że ustawodawca nie wyłączył przecież stosowania w tych sprawach, po upływie 5 lat od uprawomocnienia się decyzji, np. art. 158 k.p.a., a także nie wyłączył stosowania pozostałych przepisów k.p.a. zamieszczonych w Rozdziale 13 Działu II. Inne rozumienie tego przepisu rodziłoby pytanie, czy przepis art. 33 ust. 2 przedmiotowej ustawy jest zgodny z Konstytucją, zwłaszcza z art. 2, 21, 32, 63, 64 i 77. W ocenie skarżącej, jeżeli ustawodawca w szeregu regulacji wyłączył możliwość stwierdzenia nieważności decyzji i jednocześnie zagwarantował możliwość uzyskania stwierdzenia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, to, zakładając, że ustawodawca jest racjonalny i szanuje prawa obywateli, a zwłaszcza zasadę równości, nie sposób przyjąć, że wprowadzając art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów miał zamiar wyłączyć możliwość dochodzenia stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i tym samym zamknąć stronom drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów oraz zastosowania do tej decyzji art. 158 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), obowiązującą od dnia 16 października 2013 r. Z uzasadnienia poselskiego projektu tej ustawy wynika, iż zmiana ta została dokonana celem doprecyzowania zakresu obowiązywania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących scaleń gruntów (art. 33), tak aby w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia nie mogły być stosowane tryby nadzwyczajne po upływie wielu lat od ich wydania. Do tej pory bowiem strony (uczestnicy postępowania) mogły występować z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów nawet po kilkudziesięciu latach od jego zatwierdzenia, gdy upłynęły już terminy np. zasiedzenia. W uzasadnieniu rządowego stanowiska wobec projektu tej ustawy wskazano, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji lub części decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów uzasadniona fragmentaryczną trafnością wniosków wniesionych przez nielicznych uczestników postępowania, a często już ich następców prawnych, pozostaje w sprzeczności z celami scalenia i utrwala stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów. Zauważyć należy, iż wskazana nowelizacja ustawy o scalaniu i wymianie gruntów podyktowana była więc wolą utrzymania ustalonych przed wieloma laty stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości rolnych z uwagi na doniosłe znaczenie ochrony ich trwałości. Przejawiło się to w wyłączeniu możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych, dotyczących zazwyczaj wzajemnie powiązanych praw do nieruchomości wielu osób. Podobne uregulowanie zawarto w art. 8 o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703 ze zm.) obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. w odniesieniu do decyzji o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. wymienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten jest powiązany z art. 158 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Rację ma strona skarżąca, że przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie formułuje wprost zakazu wszczynania postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że skoro do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów po upływie określonego terminu od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna nie stosuje się art. 156 k.p.a., to organy administracji po upływie tego terminu nie mają prawnej możliwości dokonywania oceny czy decyzja ta jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących stwierdzeniem jej nieważności i czy ewentualnie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 2 k.p.a., której zaistnienie skutkowałoby stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wyłączenie po upływie określonego terminu zastosowania do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów art. 156 k.p.a. oznacza więc, że wyłączona została również możliwość zastosowania do tej decyzji art. 158 § 2 k.p.a. Organy nie mogą bowiem stwierdzić wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli nie mają możliwości dokonania oceny zaistnienia przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie ma charakteru samodzielnego i jego zastosowanie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy możliwe jest zastosowanie do danej decyzji art. 156 k.p.a. Przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wyłączający możliwość stosowania art. 156 k.p.a. do decyzji zatwierdzającej projekt scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie daje podstawy do stosowania do tej decyzji art. 158 § 2 k.p.a. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2016 r., II OSK 873/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem pomimo tego, że przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie formułuje wprost zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w stosunku do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, to z jego treści wynika, że jeżeli po upływie określonego terminu nie jest możliwe zastosowanie do tego rodzaju decyzji przesłanek wznowienia postępowania (art. 145-145b k.p.a.), przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154-155 k.p.a.), czy też przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), to prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie jest niedopuszczalne. Redakcja art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów – jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – jest odmienna od redakcji art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.), zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Należy jednak zauważyć, że inny był cel tej regulacji, gdyż sprawy zakończone wskazanymi w tym przepisie ostatecznymi decyzjami przeszły do kompetencji sądów powszechnych i nastąpiło wyłączenie drogi administracyjnej w tych sprawach. Gdy ustawodawca chce wyłączyć możliwości stwierdzenia nieważności decyzji po upływie określonego terminu i jednocześnie umożliwić wydawanie decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., to wtedy reguluje to w taki sposób, jak w powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisach, tj. art. 58 ust. 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1537 ze zm.), art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), art. 9 ac ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r., poz.1297 ze zm.), czy też w art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.). W przepisach tych zastosowano taką konstrukcję, iż nie stwierdza się nieważności określonej decyzji po upływie jakiegoś terminu, przy czym przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Wskazano w nich więc wprost, że wprawdzie niemożliwe jest stwierdzenie nieważności danej decyzji, lecz istnieje możliwość stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast w przepisie art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów takiej możliwości wprost nie przewidziano i - jak wynika z powyższych rozważań - również z wykładni tego przepisu nie można jej wyprowadzić. Sąd I instancji słusznie zatem uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] września 1971 r. nie mogło zostać w tej sprawie wszczęte, gdyż od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna upłynęło 42 lata i brak jest obecnie podstawy prawnej do prowadzenia tego postępowania przez organy administracji publicznej. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61a § 1 k.p.a., gdyż Sąd prawidłowo uznał, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie była zgodna z prawem z uwagi na brak przepisu prawa materialnego lub procesowego uprawniającego organ do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.