II OSK 2842/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1374/15 w sprawie ze skargi J. F. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1374/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. F. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] października 1971 r., nr [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. zatwierdziło projekt scalenia gruntów wsi O. i B., gromady O. oraz części wsi Z. osiedle Z. opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13) dotyczący działek należących przed scaleniem do D. F., J. F., J. F. i M. F.. Wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. J. F. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji scaleniowej w części opisanej wyżej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego bowiem uznał, że nie jest możliwe obecnie prowadzenie nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji scaleniowej wydanej ok. 43 lata temu. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł J. F.. Zaskarżonym postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. postanowienie. Minister stwierdził, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), obowiązującym od dnia 16 października 2013 r., do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się m.in. art. 156 K.p.a., jeżeli od dnia w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Organ ustalił, że od wydania decyzji z dnia [...] października 1971 r., nr [...], upłynęło ponad 43 lata. Stąd wszczęcie postępowania nadzorczego nie było możliwe. Organ powołał się także na uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazując na potrzebę doprecyzowania zakresu obowiązywania K.p.a. w sprawach dotyczących scaleń gruntów. Zadaniem tych przepisów było wyeliminowanie możliwości wzruszenia decyzji o scaleniu po wielu latach, co stwarzało stan niepewności prawnej. Było także sprzeczne z celami scalenia. Z tego względu celem omawianej regulacji była definitywna likwidacja możliwości weryfikacji w trybach nadzwyczajnych decyzji scaleniowych po upływie lat 5, niezależnie na podstawie jakiego przepisu prawa materialnego decyzje te zostały wydane. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. F., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów przez błędne zastosowanie tej normy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1374/15, oddalając skargę, wskazał, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku czy brak przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia takiego postępowania. Na tym etapie organ ustala w szczególności czy żądanie wniósł legitymowany podmiot, czy wskazano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (nie analizując jednak czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce). Nie mogą też umknąć uwadze organu ograniczenia czasowe w dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego. Ograniczenia te wynikają zarówno z treści art. 156 § 2 K.p.a., jak i przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 K.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat. W ocenie Sądu, powyższy przepis stanowi o niemożności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do spornej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. ze względu na upływ czasu. W dacie orzekania przez organy przepis ten obowiązywał i dotyczył wszystkich decyzji wydanych w przedmiocie scalenia. Oznacza to, że zarówno decyzje wydane w oparciu o ustawę z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, jak również ustawę z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów podlegają ograniczeniu jeśli chodzi o dopuszczalność prowadzenia w stosunku do nich postępowań nadzwyczajnych. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, czy decyzja taka, tj. scaleniowa została wydana w czasie gdy obowiązuje omawiany art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r., czy też wcześniej. Na poparcie swojego stanowiska Sąd powołał się na treść uzasadnienia projektu ustawy z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (druk sejmowy VII kadencji nr 827). Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nowe brzmienie ww. przepisu ma zastosowanie "także do postępowań zakończonych przed jej wejściem w życie". Zasadą jest bowiem wyłączenie wszystkich decyzji scaleniowych od możliwości ich wzruszenia w trybach nadzwyczajnych jeśli upłynęło 5 lat od chwili, kiedy taka decyzja stała się ostateczna. Jedynym wyjątkiem jest sytuacja, gdy postępowanie nadzwyczajne (art. 145-145b oraz art. 154-156 K.p.a.) zostało wszczęte przed wejściem w życie tej zmiany, tj. przed 15 października 2013 r. W tej jedynej sytuacji ustawodawca zdecydował o wyłączeniu zasady statuowanej w art. 33 ust. 2 ustawy i w konsekwencji dopuścił możliwość wzruszenia decyzji scaleniowych wydanych wcześniej niż lat 5 gdy decyzja stała się ostateczna. Mając powyższe na względzie, skoro od dnia wydania ww. decyzji z 1971 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. do dnia złożenia w dniu 8 września 2014 r. wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji upłynęło ponad 40 lat, to niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego i ocena merytoryczna decyzji scaleniowej. Z woli ustawodawcy, po dniu 16 października 2013 r., do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, wydanych także w oparciu o przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, wyłącza się stosowanie przepisów K.p.a. dotyczących trybów nadzwyczajnych, w warunkach określonych w art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego prezentowane w skardze należy uznać za bezzasadne. Spór sprowadza się bowiem do wykładni wprowadzonego do systemu prawa stosunkowo niedawno art. 33 ust. 2 ustawy oraz przepisu międzyczasowego statuującego zakres obowiązywania przywołanego przepisu. Wprowadzony art. 33 ust. 2 ustawy wyklucza prowadzenie postępowań nadzwyczajnych po upływie określonego terminu od daty kiedy decyzja scaleniowa stała się ostateczna. Z istoty może dotyczyć decyzji już wydanych, które stały się ostateczne zarówno przed jego wejściem w życie, jak również uzyskają taki status w przyszłości. Jedynym warunkiem stosowania dotychczasowych przepisów jest wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Najbardziej zatem istotne jest zbadanie przez organ, co w niniejszej sprawie nastąpiło, w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne. Inne okoliczności faktyczne podnoszone przez skarżącego pozostają bez znaczenia. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec kwestionowanej przez skarżącego decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi wynika wprost z art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy. Prawidłowo organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie 61a § 1 K.p.a. Przepis ten obliguje organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Do takich przyczyn należy m.in. brak przepisu prawa materialnego, uprawniającego organ administracji do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., I OSK 2159/12). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. F., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - błędną wykładnię art. 2 ust. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, która stała się ostateczna przed wejściem w życie ustawy nowelizującej jest z mocy tych przepisów niedopuszczalne; - niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów przez przyjęcie, że upłynął termin przewidziany w tym przepisie do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i odmówienie uchylenia zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Artykuł 2 ust. 2 ww. ustawy dotyczy m.in. postępowań nieważnościowych. Warunkiem ich przeprowadzenia w związku z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ale w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ww. ustawą z 2013 r. jest ich wszczęcie przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, tj. przed dniem 16 października 2013 r. Zgodnie z art. 3 tej ustawy jej przepisy, w tym nowy przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co też nastąpiło z dniem 16 października 2013 r. A zatem do postępowań nieważnościowych wszczętych po 15 października 2013 r. znajduje zastosowanie art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą z 2013 r. Zgodnie z tym przepisem "do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat.". W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z decyzją ostateczną, która została wydana w 1971 r. Odnośnie tak ustalonego stanu prawnego należy uznać, że w okolicznościach tej sprawy z uwagi na fakt złożenia po 15 października 2013 r. wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji scaleniowej z 1971 r., z uwagi na ww. przepisy ustawy nowelizującej z 2013 r., które stanowią względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lex specialis, Sąd I instancji prawidłowo ocenił stanowisko organów administracyjnych obu instancji, zgodne z którym zaistniało ograniczenie czasowe do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z uwagi na konieczność zastosowania art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2591/15; z dnia 9 listopada 2016 r., II OSK 429/15; z 5 października 2016 r., II OSK 873/15). A zatem skoro w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz podejmowania zaskarżonego postanowienia, stosownie do art. 2 ust. 2 i art. 3 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. zastosowanie miał art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, tym samym w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 156 K.p.a., co wykluczało możliwość poddania weryfikacji ww. decyzji z 1971 r. w oparciu o kwalifikowane przesłanki wymieniowe enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. W tych warunkach Sąd I instancji, uwzględniając normatywną treść ww. przepisów szczególnych, niewadliwie stwierdził, że organy administracyjne prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zaś wywodu prawnego, który mógłby skutecznie podważyć ocenę Sądu I instancji. Z wykładni art. 2 ust. 2 i art. 3 ww. ustawy nowelizującej nie można wyprowadzić przeciwnych wniosków. Treść tych przepisów jest na tyle klarowna i wykazująca zbieżność z funkcją celowościową (funkcjonalną) tego unormowania zawartą w przez ustawodawcę w projekcie ustawy, a także przy uwzględnieniu wykładni systemowej, tj. z uwzględnieniem przepisów K.p.a., że nie pozwala na przyjęcie odmiennego stanowiska. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 2 ust. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w tej sprawie prawidłowo zastosowano art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Oczywiście nie jest wykluczone poddanie takiego unormowania krytyce z uwagi na pozbawienie obywateli Państwa prawa do ubiegania się o odszkodowanie w związku z wyrządzoną szkodą wynikłą z zapadłych wadliwych decyzji administracyjnych w konsekwencji obowiązujących nowych uregulowań. Wprowadzając treść art. 33 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca akcentował bowiem pośrednio kwestię nieodwracalnych skutków prawnych (upływ terminów zasiedzenia), jednak bez możliwości zagwarantowania ekwiwalentu podmiotom, które w wyniku wadliwych decyzji doznały szkody. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie zawarto żadnego wywodu, co w związku z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., wyklucza możliwość wypowiedzenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny, który związany jest granicami jakie wyznacza skarga kasacyjna. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.