III SAB/Kr 8/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Starosty oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę skargę oddala. Skarżąca D. G. wniosła pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty w postępowaniu dotyczącym aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki nr [...], obręb Z, jednostka ewidencyjna Z oraz na przewlekłe prowadzenie tego postępowania. Skarżąca poprzedziła skargę ponagleniem z dnia 16 grudnia 2018 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, następnie przekazanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który postanowieniem z dnia 12 lutego 2019 r. znak [...] uznał zażalenie za niezasadne. Skarżąca wniosła o: 1. dokonanie kontroli terminowości i sprawności postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 2. stwierdzenie przewlekłości prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Starostę - Starostwo Powiatowe, które z uchybieniem terminów wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego nie podejmowało czynności zmierzających do skutecznego wyjaśnienia i merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie sprawdzenia zgodności z prawem wprowadzanych kilkakrotnie do EGiB w latach: 2008, 2014, 2015 zmian dotyczących przebiegu granic, powierzchni, oraz użytków działki nr ewid. [...] w Z; 3. stwierdzenie bezczynności Starostwa Powiatowego, które od czasu modernizacji zasobów EGiB w 2015 roku nie wydało decyzji administracyjnej dotyczącej działki nr [...] w Z, czym (już trzeci rok) uniemożliwia właścicielce działki otwarcie drogi odwoławczej i swobodne władanie działką w jej prawnych granicach; 4. orzeczenie, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że po ewentualnym wydaniu i przez organ uprawomocnionego postanowienia, prawomocnej decyzji już po wniesieniu skargi do sądu, mogą zaistnieć podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu; 5. wymierzenie organowi grzywny, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej odszkodowania - sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości ustalonej w art. 154 § 6 i art. 154 § 7 p.p.s.a., odszkodowania na rzecz skarżącej na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. za naruszanie przez Starostwo [...] prawa własności i dóbr osobistych skarżącej. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie jako nieuzasadnionej. Wniosek o odrzucenie skargi był motywowany niezachowaniem przez skarżącą trybu zaskarżenia bezczynności. Skarżąca poprzedziła skargę ponagleniem z dnia 18 grudnia 2018 r. złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , a zdaniem organu winna złożyć je do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który jest organem wyższego stopnia wobec Starosty w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Wniosek o oddalenie skargi był z kolei motywowany podejmowaniem przez organ licznych działań mających na celu ustalenie kręgu osób będących uczestnikami postępowania administracyjnego. W przypadku bowiem ustalenia, że osoby ujawnione w ewidencji nie żyją, należy wezwać do udziału w postępowaniu ich spadkobierców. Starosta wydał w dniu [...] 2018 r. postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki [...] z obrębu Z, jednostka ewidencyjna Z, do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej G. B. oraz po zmarłym A. S. oraz wezwał strony niniejszego postępowania: D. G. (skarżącą), J. P., K. P., P. P., M. K., K. J., Skarb Państwa - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, B. P., M. C., D. S., P. S., P. S., E. R., M. G., E. B., E. J., A. R., D. R., D. K., P. B., O. B. do wystąpienia do właściwego sądu w celu przeprowadzenia postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po nieżyjących G. B. i A. S., ewentualnie o wystąpienie do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po w/w osobach w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie stało się prawomocne w związku z jego niezaskarżeniem w ustawowym terminie. Organ wyjaśnił przesłanki zawieszenia wskazując, że w dniu 14 października 2016 r. geodeta uprawniony M. K. dokonał ustalenia przebiegu granicy w/w działki ewidencyjnej na gruncie. Na tą okoliczność został spisany odpowiedni protokół, w którym umieszczono informację, że właściciele (współwłaściciele) działek: nr [...] A. S., nr [...] W. P. oraz nr [...] G. B. nie żyją. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego l Wydział Cywilny z dnia 16 czerwca 2012 r. o stwierdzenie nabycia praw do spadku po W. P., w dniu 24 października 2016 r. zmianą nr [...] (na wniosek J. P. z dnia 18 października 2016 r.) w miejsce nieżyjącej osoby wprowadzono w operacie ewidencji gruntów i budynków spadkobierców: J. P., P. P, i K, P. Organ zwrócił się w dniu 30 listopada 2017 r. do Urzędu Stanu Cywilnego o udzielenie odpowiedzi, czy G. B. i A. S. nie żyją, a w przypadku ich śmierci o przesłanie aktu zgonu. W odpowiedzi Urząd Stanu Cywilnego przesłał w dniu 8 grudnia 2017 r. odpisy skróconych aktów zgonu. W związku z powyższym w dniu 20 grudnia 2017 r. zwrócono się do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji, czy został przeprowadzony spadek po G. B. i A. S. Zapytanie ponowiono w dniu 6 marca 2018 r. W odpowiedzi Sąd Rejonowy pismem z dnia 7 marca 2018 r. wskazał, iż przed tamtejszym Sądem nie toczyły się postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po A. S. i G. B. Organ dokonał sprawdzenia internetowego rejestru spadkowego notarialnych aktów poświadczenia dziedziczenia i sadowych stwierdzeniach nabycia spadku. Wpisy ww. osób nie zostały odnalezione. Następnie Starosta pismem z dnia 16 marca 2018 r. wezwał strony postępowania (D. G., J. P., K. P. M. K., K. J., Skarb Państwa - RZGW) o udzielenie informacji, czy na dzień zapytania został przeprowadzony spadek po A. S. i G. B. oraz o dostarczenie stosownego dokumentu, tj. postanowienia właściwego sądu o stwierdzenie nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych. W dniu 19.03.2018 r. na okoliczność wezwania z dnia 16 marca 2018 r., w związku z prowadzonym postępowaniem w Urzędzie stawili się M. K., który oświadczył, że G. B. zmarła w dniu 13 maja 2008 r. w Wielkiej Brytanii, spadek po niej do dnia dzisiejszego nie został przeprowadzony. Spadkobiercami są P. B. (mąż) i O. B. (syn) oboje zamieszkali w Wielkiej Brytanii. On sam jest siostrzeńcem G. B., a jednocześnie współwłaścicielem działki nr [...]. Ustalono następnie w Gminie Z, że płatnikiem podatku po zmarłym A. S. jest J. F. zamieszkała w O. W drodze korespondencji z tą sobą ustalono, że nie została przeprowadzona sprawa spadkowa po zmarłym A. S. J. F. wskazała na pokrewieństwo po tej osobie: B. P. - siostra zmarłego, M. A. C. - kuzynka zmarłego, D. M. S. - córka kuzyna zmarłego, P. G. S. - syn kuzyna zmarłego, P. T. S. - syn kuzyna zmarłego, E. R. - kuzyn zmarłego, M. G. kuzynka zmarłego, E .B. kuzynka zmarłego, E. J. - córka kuzyna zmarłego, A. M. R.- córka kuzyna zmarłego, M. R. - syn kuzyna zmarłego, D. K. - Stopień córka kuzyna zmarłego. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. organ zwrócił się do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pismami z dnia 11 lipca 2018 r. i 3 sierpnia 2018 r. zwrócono się do wskazanych przez J. F. domniemanych spadkobierców z zapytaniem o udzielenie informacji, czy został przeprowadzony spadek po A. S. i kto jest następcą prawnym po tej osobie. Analizując wpisy w księdze wieczystej nr [...] organ ustalił, że toczyło się postępowanie przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny pod sygn. akt [...] o stwierdzenie nabycia spadku po J. B. (ojcu G. B.), w którym mogą znajdować się dane niezbędne do prawidłowego ustaleniu stron postępowania. W związku z tym organ zwrócił się w/w Sądu o udzielenie informacji, czy w aktach sprawy toczącego się postępowania pod sygn. akt [...] znajduje się informacja o spadkobiercach G. B., o ich adresach, obywatelstwie lub pełnomocniku do reprezentowania spadkobierców na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Sąd Rejonowy pismem z dnia 25.06.2018 r. (data wpływu 02.07.2018 r.) udzielił informacji: "z akt [...] wynika, że spadkobiercy G. B. to mąż P. B. (obywatelstwo czeskie) oraz syn O. B. urodzony [...] 2008 r. w W." Wskazał również znany adres spadkobierców w 2009 roku, a także poinformował, że pełnomocnikiem w/w osób w postępowaniu sądowym i osobą, która miała bezpośredni kontakt ze spadkobiercami była H. B. (matka G. B.) zam. w Z. Z uwagi na powyższe pismem z dnia 06.07.2018 r. wezwano H. B. o udzielenie informacji, czy został przeprowadzony spadek po G. B., czy posiada ona pełnomocnictwo do występowania w ich imieniu przed organami administracji publicznej. Na okoliczność wezwania w dniu 17.07.2018 r. stawiła się H. B. oświadczając, że G. B. zmarła w 2008 roku w Wielkiej Brytanii, a spadek po niej nie został przeprowadzony. Spadkobiercami (następcami prawnymi) są P. B. (mąż) i O. B. (syn) obydwoje zamieszkali w Wielkiej Brytanii. H .B. oświadczyła, że nie zna adresu ich zamieszkania, a adres wskazany przez sąd jest prawdopodobnie adresem nieaktualnym. Z uwagi na fakt, że spadkobiercą jest między innymi osoba niepełnoletnia postępowanie spadkowe rodzina planuje przeprowadzić po uzyskaniu pełnoletności przez wnuka. H. B. oświadczyła również, że nie posiada pełnomocnictwa do występowania w imieniu ww. osób przed organami administracji publicznej. Organ podjął próbę dostarczenia wezwania do udzielenia informacji, czy został przeprowadzony spadek po zmarłej G. B. oraz dostarczenia stosownego dokumentu (postanowienia właściwego sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia) pod adres wskazany przez Sąd Rejonowy Wydział Cywilny do P. B. i O. B., jednocześnie informując ich o toczącym się postępowaniu i konieczności ustanowienia pełnomocnika do doręczeń na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. P. B. i O. B., jak wynika z informacji umieszczonej na zwróconych listach, nie odebrali przesyłki. Organ wskazał, że dostarczenie postanowienia o nabyciu spadku bądź aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłych G. B. i A. S. leży w gestii wnioskodawcy. Organ wskazał, że A. S. zmarł 21.08.2016 r. w S w trakcie toczącego się już postępowania. Dowodem na w/w okoliczność jest odpis skróconego aktu zgonu nr [...], włączony do akt przedmiotowego postępowania. Organ pomimo podjętych prób ustalenia kręgu spadkobierców po A. S. poprzez wystosowane wezwania w dniu 11.07.2018 r. i 3.08.2018 r. nie uzyskał jednoznacznych odpowiedzi, czy wymienione osoby są jedynymi spadkobiercami zmarłej strony, czy wszystkie strony posiadają interes prawny do występowania w sprawie jako strony niniejszego postępowania, czy wszystkie osoby mają prawo do dziedziczenia po zmarłym z uwagi na dalekie pokrewieństwo, czy chcą uczestniczyć w toczącym się postępowaniu, czy też nie są zainteresowani rozstrzygnięciem tego postępowania administracyjnego. Dlatego też wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe. W związku z powyższym podstawą zawieszenia w tym przypadku są przepisy art. 97 § 1 ust. 1 k.p.a. G. B. zmarła 13.05.2008 r. w W, a więc przed wszczęciem niniejszego postępowania (26.02.2016 r.). Dowodem na tą okoliczność jest odpis skróconego aktu zgonu nr [...], włączony do akt przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym podstawą zawieszenia w tym przypadku są zdaniem organu przepisy art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Organ uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa zawieszenia z urzędu postępowania, na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż organ ma obowiązek umożliwienia czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania, a ich ustalenie może nastąpić tylko na podstawie stosownych sądowych postanowień o stwierdzenie nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia. Starosta [...] jako organ administracji publicznej sam nie miał legitymacji do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o wydanie postanowienia spadkowego (wyrok WSA w Warszawie z 12.02.2007 r., I SA/Wa 1444/06). Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest bowiem postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny, na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego. Wobec powyższego organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie podjęte zostanie po doręczeniu stosownych dokumentów potwierdzających prawa do spadku po G. B. i A. S. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w skardze o bezprawną zmianę granicy i przywrócenie do stanu pierwotnego oraz przywrócenie powierzchni do stanu zgodnego z prawem (w latach 2007-2011) organ podniósł, że w wyniku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego na wniosek właściciela działki złożony do Urzędu Gminy Z został wykonany i włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat techniczny nr [...]. Na podstawie tej zaktualizowanej dokumentacji na mapie ewidencyjnej została przedwcześnie ujawniona zmiana przebiegu granicy działki nr [...], zanim nastąpiło rozstrzygnięcie Wójta Gminy Z o rozgraniczeniu. Postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone wydaniem merytorycznej decyzji, w związku z wycofaniem przez właściciela wniosku z Urzędu Gminy Z. Przebieg tej granicy w roku 2011 anulowano i przywrócono do stanu pierwotnego. Natomiast zmiany powierzchni i oznaczenia rozgraniczanych działek na podstawie w/w operatu nie zostały ujawnione w rejestrze gruntów operatu ewidencyjnego. Do czasu przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów powierzchnia działki [...] nie uległa zmianie. Organ podkreślił, że analogowa mapa ewidencyjna posiadała skalę 1:2880 (skala katastralna), dotknięta była znacznymi błędami, nie spełniała standardów technicznych, jakie obowiązują w przepisach prawnych. Mapa ta obarczona była skręceniami graficznymi, co skutkowało niezgodnościami pomiędzy stanem na mapie ewidencyjnej, a wieloletnim użytkowaniem na gruncie. Aby dokonać modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w przepisach prawnych, a także utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych Starosta ogłosił o przeprowadzeniu na terenie obrębu Z modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne Starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków i zawiadomieniem z dnia 27.04.2014 r. wszczął postępowanie. Zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w dniach od 21.07.2014 r. do 21.08.2014 r. Ponadto w/w zawiadomienie przesłano Wójtowi Gminy Z oraz sołtysom, celem wywieszenia go na okres 14 dni. Ogłoszenie ukazało się również w prasie o zasięgu lokalnym, tj. "Kronice [...]" w dniu 31.07.2014 r. Zawiadomienia o czynnościach ustalenia granic działek ewidencyjnych zostały wysłane do właścicieli działek, na adres figurujący w operacie EGiB. Ponadto przedmiotowe zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń oraz umieszczone na stronie BIP Starostwa Powiatowego. Modernizacja EGiB wykonywana była w ramach projektu unijnego pn. "ZSIN - faza I" przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii pod jego nadzorem. Firma wyłoniona do realizacji zadania, tj. O Sp. z o.o. w K, wykonywała czynności przy pomocy firmy podwykonawczej T Sp. z o.o., natomiast weryfikacja całości wykonanych czynności dokonana została przez firmę zewnętrzną wyłonioną w przetargu ogłoszonym przez GUGiK. Po tak dokonanej pozytywnej weryfikacji operatu opisowo - kartograficznego EGiB wpisano ten operat do zasobu. Zawiadomieniem z dnia 23.09.2015 r. Starosta poinformował o terminie i miejscu wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Z. Zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w dniach 25.09.2015 r. do 3.12.2015 r. Ponadto w/w zawiadomienie przesłano Wójtowi Gminy Z oraz sołtysom, celem wywieszenia go na okres 14 dni. Ogłoszenie ukazało się również w prasie o zasięgu krajowym, tj. "Nasz Dziennik" w dniu 25.09.2015 r. Informacja Starosty z dnia 1.12.2015 r. w sprawie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Z została ogłoszona w dniu 7.12.2015 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa, pod poz. 7443. Operat opisowo-kartograficzny zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Z został wyłożony do publicznego wglądu w dniach roboczych od 12 do 30 października 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w S przy ul. K. W okresie wyłożenia projektu każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, mógł zgłaszać uwagi do danych. Skarżąca w dniu 14.10.2015 r. wniosła uwagę nr PL 8, wskazała, że nie zgadza się z okazanymi granicami działki ewidencyjnej nr [...] w Z oraz pomniejszeniem jej powierzchni z 0,2132 ha do 0,1441 ha. Organ uznał uwagę za bezzasadną z uwagi na prawidłowe zawiadomienie stron o czynnościach ustalenia przebiegu granic, jak też pozytywną weryfikację przez firmę T danych geodezyjnych co do przebiegu granic przedmiotowej działki ewidencyjnej, ustalonych na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, tj. operatu nr [...] (przyjętego do zasobu w dniu 23.10.1991 r.), sporządzonego w celu podziału działki nr [...] oraz operatu nr [...] (przyjętego do zasobu w dniu 24.04.1985 r.), sporządzonego w celu podziału działek nr [...], [...], [...], o czym poinformował właścicielkę działki pismem z dnia 17.11.2015 r. znak: [...]. Organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy dokumentacji geodezyjnej z modernizacji ewidencji gruntów i budynków wynika, że granice działki ewidencyjnej nr [...] pozostały zgodne z operatami prawnymi. Powierzchnie działek zostały obliczone na podstawie współrzędnych geodezyjnych, stąd też wynika różnica powierzchni. Powierzchnia działki uległa zmianie z 0,2132 ha na 0,1441 ha i taka też została ujawniona w części opisowej operatu EGiB podczas modernizacji. Zmianie uległy również powierzchnie użytków, a oznaczenia dostosowane do zapisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z dotychczasowych sprzed modernizacji Ps V i B, na RVI, PsV i Br-PsV. Zmiana powyższych oznaczeń wynikła z uwzględnienia przez firmę podczas modernizacji przebiegu granic użytków na obowiązującej mapie klasyfikacji gruntów. Po okresie wyłożenia, tj. w dniu 24.11.2015 r., projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od ogłoszenia informacji w dzienniku urzędowym województwa, zgłaszać zarzuty do tych danych. Skarżąca nie wniosła zarzutów w ustawowym terminie 30 dni. Po tym terminie pismem z dnia 29.02.2016 r. (data wpływu do tut. urzędu 29.02.2016 r.) wniosła sprzeciw do uwagi PL 8. W związku z powyższym z dniem 24.11.2015 r. wszystkie dane objęte modernizacją stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków i stały się obowiązujące, zarówno mapa ewidencyjna w skali odpowiadającej przepisom prawa, jak też dane części opisowej operatu. Od tej daty tylko takie dane są udostępniane jako obowiązujące, natomiast dokumenty sprzed modernizacji traktowane są jako archiwalne. Starostwo w ramach udzielonej rękojmi na wykonane prace geodezyjne przez Firmę T Sp. z o.o. z K zwróciło się w dniu 18.03.2016 r. do firmy o dokonanie ponownej, szczegółowej analizy dokumentacji z modernizacji odnośnie działki ewid. nr [...]. Spowodowane to było wniesionymi dwoma pismami skarżącej z dnia 29.02.2016 r. Skarżąca otrzymała do wiadomości treść powyższego pisma w dniu 30.03.2016 r. Wszczęte zostało postępowanie administracyjne dotyczące zmian danych ewidencyjnych, a mające na celu analizę zmian wynikłych podczas modernizacji, a podnoszonych w pismach odnośnie działki ewid. nr [...]. Jednocześnie zwrócono się do firmy o ustosunkowanie się do wniosków złożonych przez skarżącą i zawartych w nich zastrzeżeń, a następnie pismem z dnia 24.06.2016 r. o pomiar w terenie w ramach gwarancji. Firma wykonująca modernizację przychyliła się do powyższego wniosku i zobowiązała się do pomiaru na gruncie, o czym powiadomiła organ pismem z dnia 19.07.2016 r. Dodatkowe pomiary granic działki ewidencyjnej nr [...] odbyły się w terenie w dniu 14.10.2016 r. 16 stycznia 2017 r. organ wystosował pisemne wezwanie do firmy T o złożenie całości dokumentacji z przebiegu przeprowadzonych czynności wraz z opinią geodezyjną, w związku z potrzebą jak najszybszego zakończenia postępowania administracyjnego i wydania stosownej decyzji. W dniu 22.02.2017 r. firma wykonująca modernizację przekazała dokumentację z powyższych czynności wraz z opinią geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. K. oraz pismo z 28.11.2016 r. informujące skarżącą o wynikach z czynności pomiarowych. Zarówno opinia, jak też w/w pismo potwierdzają zdaniem organu wykorzystanie operatów technicznych podczas modernizacji jako wiarygodnych, określających granice nieruchomości. Ponadto wykonawca opisał, że granice z operatów zostały zaakceptowane przez strony biorące udział w czynnościach geodezyjnych i potwierdzone złożonymi podpisami. Przytoczona przez skarżącą opinia geodezyjna biegłego sądowego w zakresie geodezji mgr inż. A. S. została sporządzona na okoliczność sporządzenia mapy identyfikującej przedmiot zasiedzenia z zastrzeżeniem, że ma ona dotyczyć wyłącznie nieruchomości uczestniczki oraz opracowania wstępnego projektu podziału. Opracowanie to nie znajduje się w zasobie organu i jest tylko opinią przedłożoną sądowi do określonego postępowania. Niemniej jednak biegły sądowy podkreślił w swojej opinii, że dane ewidencyjne w postaci mapy ewidencyjnej prowadzonej w systemie elektronicznym uwidaczniają sporny stan granic przedmiotowej działki ewid. nr [...], a analiza zgromadzonej przez Starostwo Powiatowe dokumentacji archiwalnej potwierdza i przybliża problem graniczny, który powinien ulec rzetelnemu rozgraniczeniu nieruchomości. Biegły podkreślił fakt, że w analizowanych opracowaniach geodezyjnych (protokołach prac geodezyjnych) osoby reprezentujące przedmiotową działkę zawsze składały podpis na znak swojej akceptacji. Organ podkreślił, że w przypadku wystąpienia rozbieżności w dokumentacji technicznej dotyczącej określonego obszaru wykonawca prac geodezyjnych zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dokona ich analizy pod względem dokładności, aktualności i kompletności wskazując na ich przydatność do wykonywania pomiarów. W związku z powyższym ocena przydatności operatów technicznych do czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic należała do wykonawcy. Taką ocenę firma T przedstawiła w przesłanej opinii. Wykonawca uznał, że operaty techniczne nr [...] dotyczący podziału działek [...], [...], [...] według którego ustalona była wschodnia granica oraz [...] dotyczący podziału działki [...], według którego ustalona została zachodnia granica działki, są wiarygodne i przyjął współrzędne z tych operatów do modernizacji EGiB. Jedynie w ocenie organu wątpliwości co do prawidłowości budził przebieg granicy z działką ewid. nr [...], stanowiącą potok M, co również podkreślił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z 10.03.2017 r. Wykonawca prac modernizacyjnych zobowiązany był do zastosowania § 82a ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków odnośnie przebiegu granic działek ewidencyjnych między granicami tworzącymi dna i brzegi ścieków, a gruntami do nich przyległymi. Jak wynika z analizy dokumentacji zgromadzonej w PODGiK, granica ta znacznie odbiega od wyżej wskazanej. Dlatego też wystąpiono do firmy T o jak najszybsze wykonanie stosownej dokumentacji (operatu technicznego) dotyczącej przebiegu granicy działki nr [...], głównie jej południowej granicy, tj. z działką ewid. nr [...], stanowiącą potok M oraz ustosunkowanie się do zarzutów wniesionych przez skarżącą przed organem w nawiązaniu do opinii przedłożonej do organu przedstawiającej ocenę przydatności operatów technicznych do czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic przedmiotowej działki. Pismem z dnia 25.06.2018 r. zwrócono dokumentację z przeprowadzonego przez firmę ustalenia przebiegu granic, celem przedłożenia do organu skompletowanego operatu technicznego zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami technicznymi. W dniu 19.11.2018 r. został złożony operat techniczny przez firmę T, który został poddany weryfikacji. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami wynikającymi z naruszenia przepisów prawnych, do niniejszego operatu technicznego wydany został protokół z weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do PZGiK z uwagami do poprawy przez wykonawcę prac, a dokumentacja zwrócona do poprawy. Analiza i weryfikacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz bardzo duża ilość spraw, nie tylko z zakresu uwag i zastrzeżeń z przeprowadzonych modernizacji EGiB na terenie powiatu [...] (zwłaszcza na obrębie Z), wymuszały kolejne przesunięcia terminu załatwienia sprawy. Ponadto do organu wpływało i wpływa szereg kolejnych pism kierowanych od skarżącej z zarzutami i skargami, nic nie wnoszącymi nowego do postępowania, a jedynie znacznie absorbującymi czas pracowników organu na udzielanie odpowiedzi, przygotowywanie żądanych dokumentów, a także szereg pism kierowanych z innych organów, tj. WINGiK, GGK, RPO czy też Komisariatu Policji, do których również występuje z licznymi skargami, a te z kolei do organu o wyjaśnienia. Wszystkie te działania, które znacznie absorbują pracowników organu, wpływają na czas rozpatrywania wiodącego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zacytowania przez skarżącą fragmentu odpowiedzi wystosowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, że "materiały (...) istotnie wskazują na nieprawidłowości we wprowadzaniu zmian w ewidencji i zasobie geodezyjnym" organ podniósł, że RPO wykroczył ponad swój zakres właściwości, gdyż takie stwierdzenia mogą leżeć w gestii organów przeprowadzających zmiany w ewidencji i zasobie geodezyjnym, a także kontrolnych organów wyższego rzędu, po ich stwierdzeniu w trakcie postępowania administracyjnego. W tym momencie prowadzone jest postępowanie, które jest dwuinstancyjne i takie stwierdzenie jest przedwczesne. Ponadto zarzuty skarżącej o sprzedaży jej gruntu geodetom z wydziału geodezji, bezprawnego wprowadzania zmian w dokumentacji geodezyjnej, naruszeniu jej dóbr osobistych są bezpodstawnymi insynuacjami oraz pomówieniami, godzącymi w dobre imię Wydziału Geodezji, a tym samym Starostwa Powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przewidzianym zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") środkiem zaskarżenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) oraz gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), jest ponaglenie. Z takim ponagleniem na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania skarżąca wystąpiła w dniu 16 grudnia 2018 r. Biorąc pod uwagę ten fakt, uznać należy, że skarżąca wyczerpała tryb do wniesienia skargi, a skarga jest dopuszczalna. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Sąd wskazuje, iż pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W judykaturze przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać bowiem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13). Artykuł 35 k.p.a. stanowi : § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 3a. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. § 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą, w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części tj. w § 2 i § 3 wprowadzono zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 § 1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Sąd podkreśla, że należy przy tym zwrócić uwagę na treść art. 35 § 5 k.p.a. wskazującego, że do terminów załatwienia sprawy administracyjnej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie co należy podkreślić, Starosta wydał w dniu [...] 2018 r. postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego koniecznym było zbadanie, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku Starosty miały miejsce. Wskazać należy, iż postępowanie prowadzone było w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki [...] obrębu Z, jednostka ewidencyjna Z. Starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków i zawiadomieniem z dnia 27.04.2014 r. wszczął postępowanie. Zawiadomieniem z dnia 23.09.2015 r. Starosta poinformował o terminie i miejscu wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Z. Operat opisowo-kartograficzny zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Z został wyłożony do publicznego wglądu w dniach roboczych od 12 do 30 października 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w S przy ul. K. Skarżąca w dniu 14.10.2015 r. wniosła uwagę nr PL 8 i wskazała, że nie zgadza się z okazanymi granicami działki ewidencyjnej nr [...] w Z oraz pomniejszeniem jej powierzchni z 0,2132 ha do 0,1441 ha. Organ uznał uwagę za bezzasadną. Po okresie wyłożenia, tj. w dniu 24.11.2015 r., projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Starostwo w ramach udzielonej rękojmi na wykonane prace geodezyjne przez Firmę T Sp. z o. o. z K, zwróciło się w dniu 18.03.2016 r. do firmy o dokonanie ponownej, szczegółowej analizy dokumentacji z modernizacji odnośnie działki ewid. nr [...]. Spowodowane to było wniesionymi dwoma pismami skarżącej z dnia 29.02.2016 r. Skarżąca otrzymała do wiadomości treść powyższego pisma w dniu 30.03.2016 r. Wszczęte zostało postępowanie administracyjne dotyczące zmian danych ewidencyjnych, a mające na celu analizę zmian wynikłych podczas modernizacji, a podnoszonych w pismach odnośnie działki ewid. nr [...]. W dniu 22.02.2017 r. firma wykonująca modernizację przekazała dokumentację z powyższych czynności wraz z opinią geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. K. oraz pismo z 28.11.2016 r. Pismem z dnia 25.06.2018 r. zwrócono dokumentację z przeprowadzonego przez firmę ustalenia przebiegu granic, celem przedłożenia do organu skompletowanego operatu technicznego zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami technicznymi. W dniu 19.11.2018 r. został złożony operat techniczny przez firmę T, który został poddany weryfikacji. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami wynikającymi z naruszenia przepisów prawnych, do niniejszego operatu technicznego wydany został protokół z weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do PZGiK z uwagami do poprawy przez wykonawcę prac, a dokumentacja zwrócona do poprawy. Starosta wydał w dniu 1 października 2018 r. postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki [...] z obrębu Z, jednostka ewidencyjna Z, do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej G. B. oraz po zmarłym A. S. Organ zwrócił się w dniu 30 listopada 2017 r. do Urzędu Stanu Cywilnego o udzielenie odpowiedzi, czy G. B. i A. S. nie żyją, a w przypadku ich śmierci o przesłanie aktu zgonu. W odpowiedzi Urząd Stanu Cywilnego przesłał w dniu 8 grudnia 2017 r. odpisy skróconych aktów zgonu. W dniu 20 grudnia 2017 r. zwrócono się do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji, czy został przeprowadzony spadek po G. B. i A. S. Zapytanie ponowiono w dniu 6 marca 2018 r. Pismem z dnia 16 marca 2018 r. wezwano strony postępowania o udzielenie informacji, czy został przeprowadzony spadek po A. S. i G. B. oraz o dostarczenie stosownego dokumentu, tj. postanowienia właściwego sądu o stwierdzenie nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. organ zwrócił się do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji . Pismami z dnia 11 lipca 2018 r. i 3 sierpnia 2018 r. zwrócono się do wskazanych przez J. F. domniemanych spadkobierców z zapytaniem o udzielenie informacji, czy został przeprowadzony spadek po A. S. i kto jest następcą prawnym po tej osobie. Pismem z dnia 06.07.2018 r., wezwano H. B. o udzielenie informacji, czy został przeprowadzony spadek po G. B., czy posiada ona pełnomocnictwo do występowania w imieniu spadkobierców przed organami administracji publicznej. Sąd przytoczył szczegółowo przebieg całego postępowania, aby uwidocznić, że nie można zarzucić organowi ani bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania doszedł do przekonania, iż czas prowadzenia postępowania jest w pełni uzasadniony i usprawiedliwiony. Organ podejmował czynności bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd uwzględnił okoliczności, na które powoływał się organ w odpowiedzi na skargę, w tym podnoszone kwestie związane z ustaleniem następców prawnych i koniecznością zawieszenia postepowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.