II OSK 1631/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1560/16 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] października 2016 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n.: Budowa EKO-PARKU Turystyki i Sportów Wodnych "[...]" wraz z rewitalizacją fragmentu starorzecza Wisły na terenie "Koła Tynieckiego" na cele edukacyjne – rekreacyjne – sportowe na działkach nr [...]. Decyzją z [...] maja 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło A. Decyzją z [...] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja położona jest w całości na terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego chronionego na podstawie rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 81/06 z 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Małopol. Nr 654, poz. 3997, dalej: rozporządzenie nr 81/06). Rozporządzenie przewiduje szereg zakazów dotyczących terenów Parku. W ocenie organu odwoławczego, zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i organy uzgadniające i opiniujące pominęły najistotniejsze aspekty objęcia ochroną tego terenu wynikające z rozporządzenia nr 81/06. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że raport nie zawiera odpowiednich wariantów przedsięwzięcia. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji powołał się na art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z treści tego przepisu wynika, że w raporcie powinny zostać uwzględnione trzy warianty: proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wówczas w praktyce będą występowały dwa dopuszczalne warianty. Jednak taka sytuacja w tej sprawie nie występuje, ponieważ wariant zaproponowany przez skarżącego nie jest określony jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska. W świetle art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane. Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. W tej sprawie raport zawiera wariant zaproponowany przez skarżącego opisany na s. 17-27 raportu oraz skrótowo na s. 59; wariant nazwany alternatywnym (s. 58-59), a także wariant najkorzystniejszy dla środowiska, którym jest niepodejmowanie inwestycji (s. 58). Sąd I instancji wskazał na lakoniczność opisu wariantu alternatywnego, którego przedstawienie polega na skrótowym wymienieniu elementów planowanego przedsięwzięcia, z zaznaczeniem, że chodzi o tę samą lokalizację. Przedstawiony wariant jest w istocie niemal tożsamy z wariantem wnioskodawcy. Jedyna różnica polega na tym, że strefa rozrywkowa w wariancie alternatywnym ma być poza starorzeczem, a w wariancie wnioskodawcy prawdopodobnie na terenie starorzecza. W ocenie Sądu I instancji, nie znajduje uzasadnienia wniosek raportu, że wariant alternatywny jest mniej korzystny pod względem ochrony środowiska, ponieważ przedsięwzięcie będzie znacznie ingerowało w część położoną najbliżej starorzecza i zwiększy się powierzchnia zabudowy. Nie wyjaśniono, dlaczego budowa części rozrywkowej poza starorzeczem ma być mniej korzystna niż na terenie starorzecza. Ponadto, w wariancie wnioskodawcy przewidziano więcej budynków niż w wariancie alternatywnym, więc nie można uznać, że w tym drugim wariancie zwiększy się powierzchnia zabudowy. Sąd I instancji zaznaczył, że raport musi zawierać opis analizowanych wariantów. Dotyczy to nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, ale także racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, łącznie z uzasadnieniem ich wyboru. W tej sprawie raport zawiera tylko analizę jednego wariantu tj. wariantu preferowanego przez inwestora i tylko dla tego wariantu określono jego oddziaływanie na środowisko. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że brak jest w decyzji organu I instancji szczegółowego odniesienia się do treści zakazów wynikających z § 3 rozporządzenia nr 81/06, podobnie jak w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 25 stycznia 2016 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej przez błędne uznanie, że raport jest wadliwy i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji środowiskowej. Po drugie, art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej przez uznanie, że raport nie "zawiera prezentacji" trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, Po trzecie, art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, że wystąpiły przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji środowiskowej. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej przez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu ustawy środowiskowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przez Sąd I instancji powołanego przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., z powodu wydania na tej podstawie prawnej tzw. decyzji kasacyjnej uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wstępie należy jednak podkreślić, że nie może jednocześnie nastąpić błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie powołanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego. Ponadto przepis art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z kolei przekazując sprawę organ odwoławczy powinien określić, jakie okoliczności trzeba wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły powyższe przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Wynika to z tego, że naruszony został art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w brzmieniu, który obowiązywał w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że w raporcie o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko powinny być opisywane co najmniej trzy warianty realizacji danego przedsięwzięcia. Są to wariant proponowany przez wnioskodawcę (czyli w tej sprawie skarżącego), racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Oznacza to, że raport nie może tylko zawierać analizy wariantu wnioskodawcy oraz wariantu, który miałby polegać na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, ponieważ nie jest to wariant dopuszczony przez ustawodawcę jako wariant realizacji przedsięwzięcia. Należy bowiem zaznaczyć, że odrębny przepis czyli art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej reguluje opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, czyli nie jest to w żadnym przypadku także racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Natomiast w przedmiotowej sprawie raport zawiera tylko analizę wariantu wnioskodawcy czyli skarżącego, na s. 17-27 raportu oraz skrótowo na s. 59, wariantu nazwanego alternatywnym (s. 58-59), oraz właśnie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, którym ma być wariant niepodejmowania przedsięwzięcia (s. 58). Należy także podzielić ocenę Sądu I instancji dotyczącą wariantu alternatywnego, który został przedstawiony skrótowo odnośnie analizy elementów planowanego przedsięwzięcia, z podkreśleniem, że chodzi o tę samą lokalizację przedsięwzięcia. Ponadto ten wariant jest w praktyce w dużej części tożsamy z wariantem wnioskodawcy. Natomiast podstawowa różnica dotyczyłaby tego, że strefa rozrywkowa w wariancie alternatywnym byłaby poza starorzeczem, a w wariancie wnioskodawcy prawdopodobnie na terenie starorzecza. Dlatego też słusznie Sąd I instancji zaznaczył, że nie znajduje uzasadnienia wniosek raportu, że wariant alternatywny jest mniej korzystny dla ochrony środowiska, ponieważ przedsięwzięcie będzie znacznie ingerowało w część położoną najbliżej starorzecza, jak i nawet zwiększy się powierzchnia zabudowy. Nie wyjaśniono z jakiej przyczyny budowa części rozrywkowej poza starorzeczem ma być mniej korzystna dla ochrony środowiska niż na terenie starorzecza. Z kolei, w wariancie wnioskodawcy przewidziano nawet więcej budynków niż w wariancie alternatywnym, czyli nie można przyjąć, że w tym drugim wariancie zwiększy się powierzchnia zabudowy. Trzeba również podkreślić, że raport powinien zawierać kompleksowy opis alternatywnych wariantów, a nie wyłącznie wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Oznacza to, że raport musi zawierać opis również racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jak i uzasadnienie ich wyboru. Natomiast w przedmiotowej sprawie raport zawiera w praktyce analizę jednego wariantu czyli wariantu realizacji przedsięwzięcia proponowanego przez inwestora (skarżącego) i wyłączne dla tego wariantu ustalono jego oddziaływanie na środowisko. Ponadto w osnowie decyzji organu I instancji brak jest także szczegółowego odniesienia się do zakazów wprowadzonych w § 3 cyt. wyżej rozporządzenia nr 81/06, jak i w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 25 stycznia 2016 r. Po drugie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne, jak i faktyczne, brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ponadto zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej jest błędnie sformułowany, ponieważ nie precyzuje, który z dwudziestu dwóch punktów redakcyjnych tego ustępu został naruszony, przy czym należy jeszcze zaznaczyć, że powyższe jednostki redakcyjne dzielą się na liczne podpunkty. Ponadto brak jest prawidłowego uzasadnienia w tym zakresie tego zarzutu kasacyjnego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kognicji do precyzowania za skarżącego treści zarzutów kasacyjnych. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.