III OSK 1931/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 93/19 w sprawie ze skargi W.L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2019 r. II SAB/Wa 93/19, po rozpoznaniu skargi W.L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2017 r.: 1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku W.L. (dalej skarżący) z [...] stycznia 2017 r., 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że zwłoka, jakiej w niniejszej sprawie dopuścił się Minister nie budzi wątpliwości, bowiem postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] stycznia 2017 r. do dnia skierowania skargi na bezczynność ([...] stycznia 2019 r.) nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Tym samym, postępowanie w sprawie trwało łącznie ponad 24 miesiące aż do wydania [...] stycznia 2019 r. decyzji w sprawie, co oznacza, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. nie został zachowany. Sąd wskazał ponadto, że odmówił przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, bowiem stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Ponadto Sąd zauważył, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałej w sprawie bezczynności, niemniej jednak winny one rzutować na rozstrzygnięcie Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.L., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając pkt 3 wyroku w zakresie, w jakim Sąd oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przyznania skarżącemu świadczenia kompensacyjnego w postaci sumy pieniężnej, pomimo że z okoliczności sprawy wynika, że skarżący na skutek stwierdzonych naruszeń doznał szkody o charakterze pieniężnym w postaci znacznie zmniejszonego dochodu z tytułu emerytury za rok 2018 w stosunku do roku 2017, co wywołało u niego poczucie skrzywdzenia, braku zaufania do organów administracji publicznej, jak i niepewności co do dalszej egzystencji ze znacznie zmniejszonymi środkami pieniężnymi. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do pkt 3 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; 2. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; 3. przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zadaniem instytucji przyznania sumy pieniężnej jest również funkcja kompensacyjna, zaś skarżący bezczynnością organu poczuł się skrzywdzony. Dochodów uzyskanych za rok 2017 r. z tytułu emerytury wynosił 59 369,74 zł, zaś za rok 2018 jedynie 25 444,84 zł, tym samym różnica była znaczna i zdaniem skarżącego zarówno organy jak i Sąd I instancji błędnie uznały, że zasądzenie sumy pieniężnej jest niezasadne. Skarżący kasacyjnie wskazał, że musiał podjąć we własnym zakresie działania polegające na wzywaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, sporządzić skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co w rezultacie dopiero zmobilizowało organ do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna obejmująca swym zakresem punkt 3 zaskarżonego wyroku, tj. rozstrzygnięcie w przedmiocie oddalenia wniosku o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony). Decyzja o zastosowaniu, bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 575/19; CBOSA). Niemniej podkreślić należy, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dodatkowymi, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro zatem, w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego, to kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ustawodawca, wprowadzając instytucję sumy pieniężnej wynikającej z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wskazał, że może być ona przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej. Przyznanie sumy pieniężnej jest bowiem całkowicie odrębną instytucją od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Jak już wspomniano wcześniej, przyznanie sumy pieniężnej pełni funkcję kompensacyjną nie zaś odszkodowawczą, zatem nie może być uznane jako odszkodowanie za szkodę jaką ponosi strona. Ponadto, w wyroku z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20, Naczelny Sąd Administracyjny akcentując, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem, wskazał, że skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to nieprzyznanie przez sąd I instancji takiej sumy nie może być uznane za naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowane stanowisko. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] stycznia 2017 r., zaś bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w niniejszej sprawie trwało bowiem ponad 2 lata, tym samym terminy przewidziane w art. 35 k.p.a. nie zostały zachowane. Ustalenia Sądu w zakresie odstąpienia od zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. należy także uznać za prawidłowe. Okoliczności faktyczne nie pozostawiają wątpliwości, że [...] stycznia 2019 r., przed wyrokowaniem przez Sąd I instancji (14 maja 2019 r.), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję (nr [...]) odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto, w wyniku gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, organ podejmował inne decyzje (z [...] sierpnia 2017 r. i [...] czerwca 2018 r.), co bez wątpienia wskazuje na brak okoliczności przemawiających za wymierzeniem organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny (art. 154 § 6 p.p.s.a.) czy sumy pieniężnej kompensującej stronie dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek wadliwego działania organu. Jak już wspomniano we wcześniejszych rozważaniach, stwierdzenie wystąpienia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa nie jest obligatoryjną przesłanką wymierzenia organowi grzywny, czy przyznania stronie sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja zarezerwowana jest dla skrajnych przypadków pozostawania organu w bezczynności, które nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, za przyznaniem sumy pieniężnej nie przemawia także argument, że skarżący za rok 2018 otrzymał świadczenie w obniżonej wysokości, ponieważ przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była kwestia prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.