II SA/Bd 174/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżąca J. G. wniosła do Wójta Gminy F. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego na dziecko M. G. wraz z odsetkami. Wskazała przy tym na swój stan zdrowia, całkowitą niezdolność do pracy - orzeczoną na trwałe oraz niezdolność do samodzielnej egzystencji - orzeczoną do dnia [...] maja 2021 r. Skarżąca podniosła ponadto, iż jej dochód miesięczny w wysokości [...] zł stanowią renta chorobowa oraz dodatek pielęgnacyjny (pobierany od [...] czerwca 2018 r.). Z kwoty tej, jak wskazała, po opłaceniu wyszczególnionych przez nią wydatków, na utrzymanie siebie i syna zostaje jej kwota [...]zł. Po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej, Wójt Gminy F. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r.: 1) odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dziecko M. G.; 2) umorzył kwotę odsetek za opóźnienie naliczone od ww. nienależnie pobranego świadczenia w wysokości [...] zł; 3) rozłożył na raty kwotę nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł po [...] zł miesięcznie płatnych do 28 dnia każdego miesiąca. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w łącznej kwocie [...]zł, wypłacone zostały na podstawie decyzji z dnia [...] października 2015 r. nr [...], przyznającej ww. świadczenia M. G. w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...] listopada 2015 r. do [...] września 2016 r. W dniu [...] sierpnia 2016 r. zostało dostarczone zaświadczenie z Sądu Okręgowego we [...] o dokonanej wpłacie długu alimentacyjnego przez dłużnika alimentacyjnego L. G. w wysokości [...] zł. Na konto organu wpłynęła kwota [...]zł jako zwrot funduszu alimentacyjnego L. G., a skarżąca otrzymała resztę ww. kwoty, tj. [...] zł. Wobec tego, organ I instancji uznał kwotę w wysokości [...] zł, wypłaconą z funduszu alimentacyjnego od listopada 2015 r. do września 2016 r., za kwotę nienależnie pobranego świadczenia i zobowiązał skarżącą do jej zwrotu wraz z odsetkami (decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]). Powołując się na treść art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 554 ze zm., dalej powoływanej jako "upoua"), Wójt wskazał, iż ulga w postaci całkowitego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest instytucją wyjątkową, ma charakter uznaniowy, a jej zastosowanie powinny uzasadniać szczególnie okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie w rodzinie skarżącej nie zachodzą szczególne okoliczności warunkujące zastosowanie tej najpoważniejszej ulgi, a jedynie okoliczności uzasadniające zastosowanie ulg, o których orzekł organ w podjętej decyzji. W dwu-osobowej rodzinie skarżącej brak bowiem szczególnych okoliczności całkowicie uniemożliwiających spłatę nienależnie pobranych świadczeń. W rodzinie skarżącej nie mamy do czynienia z wypadkiem, kalectwem, śmiercią osoby najbliższej czy nieszczęśliwym zdarzeniem losowym w połączeniu z brakiem jakichkolwiek dochodów. Mamy natomiast do czynienia z niepełnosprawnością, ale jest to niepełnosprawność, która istnieje od jedenastego roku życia. Wójt ustalił, iż po odliczeniu stałych miesięcznych wydatków w wysokości około [...] zł, rodzina skarżącej dysponuje dochodem w wysokości [...] zł, wskazując jednocześnie, iż niskie dochody nie stanowią same w sobie przesłanki, która umożliwiłaby umorzenie przedmiotowych nienależnie pobranych świadczeń. W wyniku analizy sytuacji materialnej oraz po przeprowadzeniu rozmowy ze skarżącą, organ I instancji uznał, iż spłata kwoty należności głównej bez naliczenia odsetek, na raty w wysokości 100 zł miesięcznie, nie będzie stanowić zagrożenia dla egzystencji rodziny. Odwołując się od powyższej decyzji, skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie nienależnie pobranego przez nią świadczenia. Wskazała, iż art. 23 ust. 8 upoua nie precyzuje konkretnych kryteriów umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, odnosząc się jedynie do szczególnie uzasadnionych okoliczności. Decyzja o umorzeniu pozostaje, zatem w sferze tzw. uznania administracyjnego. Ponownie wskazała na swoją bardzo trudną sytuację zdrowotną i materialną. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż oparcie się w art. 23 ust. 8 upoua na uznaniu administracyjnym oznacza, że organ nie jest zobowiązany do obligatoryjnego umorzenia nienależnie pobranych należności. Do zastosowania tego przepisu może, bowiem dojść jedynie po rozważeniu przez organ indywidualnej sytuacji i uznaniu, iż zachodzą w niej szczególne okoliczności. Jak wskazało SKO, w przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał również stanowisko Wójta, iż obecna sytuacja życiowa skarżącej, choć trudna uwagi na stan zdrowia i niskie dochody strony, to nie uzasadnia zastosowania środka w postaci umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, ponieważ nie zachodzi po jej stronie przesłanka trwałej niemożności spłacenia zaległości alimentacyjnych. W uznaniu SKO, świadczy o tym również okoliczność, iż skarżąca sama w oświadczeniu z dnia [...] lipca 2018 r. (prawidłowo w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2018 r.) zaproponowała, że z uwagi na własne zasoby finansowe jest w stanie spłacać nienależnie pobrane świadczenie w ratach po [...] zł. Na powyższą decyzję SKO skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej zmiany lub uchylenia w całości. Wskazała, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca oraz, że sytuacja materialna oraz stan zdrowia uniemożliwiają jej zwrot żądanej kwoty. Skarżąca powołała się też na treść art. 5 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę SKO wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszcz zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. I tak, zgodnie z art. 23 ust. 8 upoua, organ właściwy wierzyciela może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z cytowanego przepisu wynika, że: po pierwsze - decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, po drugie - umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń jest wyjątkiem od zasady zwrotu takiego świadczenia, po trzecie - przesłanką obligatoryjną zastosowania instytucji umorzenia jest wystąpienie po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Zatem wynik postępowania w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń zależy od tego, czy przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zostaną ocenione przez organ administracji jako "szczególnie uzasadnione". Przy czym wskazać należy, że ustawa nie zawiera definicji pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Ustalenie wystąpienia tej przesłanki w każdym przypadku wymaga zatem od organu odniesienia się do ocen pozaprawnych. Przesłanka ta powinna być więc badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny, jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Nie ulega więc wątpliwości, że rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy - w tym sytuację materialną, stan rodziny, stan zdrowotny, okoliczność uzyskiwania dochodu czy zdolność zarobkowania. Przy ocenie wniosku o umorzenie nie sposób pominąć również przyczyn i okoliczności powstania zadłużenia. Należy jednocześnie podkreślić, że w przepisie art. 23 ust. 8 upoua ustawodawca wskazał, że organ "może" umorzyć w całości lub w części, odroczyć czy też rozłożyć na raty należności z tytułu wypłaconych nienależnie świadczeń, pozostawiając tym samym organowi uznanie, co do zastosowania wskazanych w ustawie prawnych możliwości. Szczególną uwagę należy również zwrócić na to, iż katalog wymienionych wyżej ulg, mogący mieć zastosowanie wobec osób, które pobrały nienależnie świadczenia, charakteryzuje się swoistą gradacją, przy czym umorzenie w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń jest środkiem o najdalej idących skutkach, możliwym do zastosowania wtedy, gdy nie ma żadnych i trwałych możliwości spłaty zadłużenia. Natomiast orzeczenie pozostałych środków, tj. odroczenia czy też rozłożenia na raty, może być uzasadnione sytuacją, gdy istnieje szansa realnej spłaty zadłużenia, jednak dopiero w przyszłości lub po rozłożeniu należności głównej na raty. W związku z wyodrębnieniem przez ustawodawcę powyższych instytucji, organ rozpatrując sprawę dotyczącą zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, powinien zatem dostosować sposób swojego rozstrzygnięcia do zaistniałego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie, skarżąca, powołując się na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną, w tym trwałą niezdolność do pracy, wniosła do Wójta Gminy F. o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. Organy I i II instancji, oceniające wniosek skarżącej, uznały iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności warunkujące zastosowanie najpoważniejszej ulgi w postaci całkowitego umorzenia należności, a jedynie okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi w postaci umorzenia odsetek za opóźnienie naliczonych od nienależnie pobranego świadczenia oraz rozłożenia spłaty na raty. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez skarżącą. Istotą sporu w rozpatrywanym stanie faktycznym jest zatem kwestia oceny legalności odmowy umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy rozpatrzyły wniosek skarżącej w sposób prawidłowy, zgodnie ze wskazanymi powyżej dyrektywami właściwego zastosowania przepisu art. 23 ust. 8 upoua, w ramach wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, przy uwzględnieniu sytuacji dochodowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne. Ponadto przy rozpatrywaniu sprawy należało również mieć na uwadze przyczynę powstania zadłużenia alimentacyjnego po stronie skarżącej, która jak wynika z akt sprawy, była wynikiem wypłacenia do rąk własnych skarżącej kwoty [...]zł przez dłużnika alimentacyjnego, w związku z czym kwota [...]zł pobrana przez nią z funduszu alimentacyjnego w okresie od listopada 2015 r. do września 2016 r., uznana została za świadczenia nienależnie pobrane. W ocenie Sądu, ustalenia poczynione przez organy, jako oparte na całokształcie okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, nie budzą wątpliwości co do ich legalności. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż sądowa kontrola uznania administracyjnego ma charakter ograniczony. Sądowa kontroli legalności decyzji uznaniowej nie obejmuje samej kwestii uznania administracyjnego, jego zasadności. Kontrola ta dotyczy natomiast wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. Ocena sytuacji objętej uznaniem administracyjnym należy zatem do organów administracji i to organ decyduje, czy w danej sprawie zaistniały okoliczności uniemożliwiające zwrot nienależnie pobranych świadczeń w całości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] lutego 201 r., sygn. akt IV SA/Gl 1054/17 - dostępny na stronie [...]). W uznaniu Sądu, należy zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji stanowiskiem, iż niskie dochody nie stanowią same w sobie przesłanki, która umożliwiłaby umorzenie należności z tytułu świadczeń nienależnie wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej w całości. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji publicznej zobligowany jest zbadać całokształt sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy. Przepis art. 23 ust. 8 upoua, w zakresie ulgi w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości, może być zastosowany tylko wtedy, gdy w sytuacji rodziny zachodzą szczególnie uzasadnione, nadzwyczajne okoliczności które to uniemożliwiają trwale spłatę nienależnie pobranego świadczenia, a więc w chwili wnioskowania o jego umorzenie, jak też w przyszłości. Omawiany przepis nie może być stosowany tylko dlatego, iż sytuacja wnioskodawcy jest trudna. Co niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę stan zdrowia skarżącej i niski dochód jej rodziny. Trudności te jednak muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości. Taki charakter trudności rodziny skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie został wykazany, ponieważ jak wynika z akt sprawy – skarżąca posiada stałe dochody, na które składa się renta w wysokości [...] zł oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1863/15 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Co więcej, o możliwości spłaty zaległości alimentacyjnej przez skarżącą świadczy również oświadczenie złożone przez nią dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym strona wskazała, iż byłaby w stanie spłacać nienależnie pobrane świadczenie w ratach po 100 zł miesięcznie oraz wniosła o potrącenie zadłużenia z bieżąco wypłacanych świadczeń alimentacyjnych od października 2018 r. Wobec tego, w uznaniu Sądu, skoro płatność rat w ww. wysokości jest dla skarżącej realna, to tym bardziej, nieprawidłowym byłoby przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności całkowicie wykluczające spłatę przedmiotowej zaległości. Należy również zauważyć, iż pośród wydatków ponoszonych miesięcznie przez rodzinę skarżącej, wskazała ona opłatę za telefon w wysokości ok. 100 zł, której nie sposób uznać za opłatę przeznaczoną na minimum egzystencji rodziny. Dokładnie na taką kwotę organ rozłożył na raty miesięczne należność z tyłu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł. W podsumowaniu stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane w wyniku ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, po dokonaniu prawidłowej oceny dowodów i zastosowaniu trafnej wykładni prawa materialnego. Stan faktyczny został wnikliwie ustalony, a Sąd podziela słuszność i prawidłowość tych ustaleń. Stan zdrowia, brak możliwości zarobkowania oraz trudna sytuacja materialna nie stanowią w okolicznościach sprawy wystarczającej przyczyny odstąpienia od obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca ma stałe dochody, a w związku z tym także realną możliwość spłaty zaległości alimentacyjnej. Nie sposób też nie pominąć w sprawie przyczyny powstania nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Trudna sytuacja zdrowotna i materialna skarżącej stanowi jednak przesłankę uzasadniającą zastosowanie ulgi w postaci umorzenia odsetek naliczonych od nienależnie pobranego świadczenia oraz rozłożenia należności głównej na raty, o czym prawidłowo rzekły organy obu instancji Wobec tego, stwierdzając że organy należycie zbadały i oceniły sytuację rodziny skarżącej, oraz że wyprowadzone przez nie wnioski nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i uzasadniały odmowę umorzenia przedmiotowych należności w całości, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.