II OSK 1640/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1717/16 w sprawie ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1717/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Śląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. (dalej "Śląski Zarząd Melioracji") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia [...] 2016r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB") z dnia [...] 2015 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2015 r. ŚWINB na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz.1409 ze zm. dalej "Pr. bud") nakazał Śląskiemu Zarządowi Melioracji, jako zarządcy wałów, usunięcie nieprawidłowości obustronnych wałów przeciwpowodziowych w cieku T. w D. i S. poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w treści decyzji. Rozpoznając odwołanie Śląskiego Zarządu Melioracji, decyzją z dnia [...] 2016 r. GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. GINB wskazał na związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr. bud. Jako bezsporne organ wskazał, że przedmiotowe wały przeciwpowodziowe znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym i stan ten powoduje zagrożenie dóbr określonych w przywołanym przepisie. Potwierdzają to protokoły kontroli z dnia [...] 2014 r. i z dnia [...] 2015 r. przeprowadzonych przez ŚWINB oraz "Ocena stanu technicznego i stopnia bezpieczeństwa wałów przeciwpowodziowych, budowli wałowych i towarzyszących, na długości 12,0 km (2x6,0 km) (...)" z czerwca 2014 r. sporządzona przez mgr. inż. S.S. oraz aneks do tej oceny przedłożony przy piśmie z dnia [...] 2014 r. Następnie Śląski Zarząd Melioracji wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] 2016 r. Zarząd wskazał we wniosku, że utrzymana nią w mocy decyzja ŚWINB została zaadresowana do jednostki organizacyjnej będącej pełnomocnikiem Marszałka Województwa Śląskiego. Taka jednostka organizacyjna nie ma uprawnień określonych w art. 75 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz.469 ze zm.). Decyzją z dnia [...] 2016 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] 2016 r. Organ wskazał, że przedmiotowe wały powodziowe znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym, co wynika z poczynionych w toku postępowania ustaleń. Zgodnie zaś z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr. bud., taki stan techniczny wiąże się z koniecznością wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Prawidłowo zatem ŚWINB nakazał Śląskiemu Zarządowi Melioracji usunięcie nieprawidłowości przedmiotowych wałów przeciwpowodziowych. GINB podkreślił również, że przedmiotowe wały powodziowe podlegają regulacjom Prawa budowlanego i Prawa wodnego. Organ wskazał na odpowiednie przepisy powyższych ustaw i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie dyrektor Śląskiego Zarządu Melioracji jest zarówno organem administracji rządowej niezespolonej, jak i zarządcą obiektu budowlanego. Wobec tego decyzja ŚWINB z dnia [...] 2015 r. została skierowana do właściwego adresata. Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] 2016 r. GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2016 r. Raz jeszcze organ wskazał, że ŚWINB prawidłowo nakazał Śląskiemu Zarządowi Melioracji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wałów przeciwpowodziowych. Organ podkreślił ponadto, że Śląski Zarząd Melioracji bezsprzecznie jest zarządcą obiektu budowlanego w postaci wałów przeciwpowodziowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Śląskiego Zarządu Melioracji na decyzję GINB z dnia [...] 2016 r. Sąd wskazał, że decyzja GINB z dnia [...] 2016 r. nie jest dotknięta żadną z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu w sposób bezsporny wykazane zostało, że przedmiotowe wały przeciwpowodziowe znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym, który powoduje zagrożenie dóbr określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr. bud. Jednocześnie usunięcie nieprawidłowości nie wiąże się z odbudową (nadbudową) obiektu budowlanego, lecz stanowi utrzymanie istniejących już wałów w należytym stanie technicznym. Zgodnie z art. 61 Pr. bud. jest to obowiązek zarządcy obiektu. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy zasadnie uznały Śląski Zarząd Melioracji za zarządcę obiektu budowlanego, a tym samym za podmiot, do którego może być skierowana decyzja wydana na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr. bud. Skargę kasacyjną wniósł Śląski Zarząd Melioracji, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do odbudowy walów przeciwpowodziowych rzeki Trzebyczki; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami prawnymi określonymi w art. 156 §1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. tj.: 1. nałożenie bez podstawy prawnej poprzez organ nadzoru budowlanego na skarżącego, przez organ nadzoru budowlanego, obowiązku w zakresie rozbudowy przedmiotowych wałów; 2. skierowanie decyzji organu nadzoru budowlanego do skarżącego jako jednostki organizacyjnej realizującej w imieniu Marszałka Województwa Śląskiego zadania z zakresu administracji rządowej określone i zdefiniowane w art. 75 ustawy Prawo wodne, który na podstawie art. 17a ustawy z dnia 08 sierpnia 1996r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, reprezentuje Skarb Państwa. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organy oraz Sąd I instancji słusznie wskazali na związany charakter decyzji wydawanej w oparciu o powołany przepis. Przejawia się on w tym, że organ jest zobowiązany do wydania decyzji w razie ustalenia, że wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w powyższym przepisie. Istotą kwestią z perspektywy rozpoznawanej sprawy jest również wzajemny stosunek ustaw Prawo budowlane i Prawo wodne. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., przepisy ustawy Prawo budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego w odniesieniu do urządzeń wodnych. Zgodnie zaś z art. 62 ust. 2 Prawa wodnego przepisy art. 63-66 Prawa wodnego (dotyczące budownictwa wodnego) nie naruszają przepisów ustawy Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że przepisy Prawa wodnego i Prawa budowlanego wzajemnie się nie naruszają, wobec czego zachodzi przypadek współstosowania tych ustaw. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wały przeciwpowodziowe w cieku wodnym T. w D.G. i S. znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym. Wprost wskazuje na to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Podkreślić należy ponadto, że skarżący kasacyjnie zarówno w toku postępowania zakończonego decyzją GINB z dnia [...] 2016 r., jak i w toku postępowania nieważnościowego nie kwestionował powyższej okoliczności. Wobec zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nałożone na skarżącego kasacyjnie obowiązki mają na celu doprowadzenie urządzenia melioracji wodnych podstawowych do odpowiedniego stanu technicznego, zgodnie z treścią opinii technicznej sporządzonej na potrzeby tego postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie mamy w tym zakresie do czynienia z budową obiektu, którego wcześniej w danym miejscu nie było. Decyzja GINB z dnia [...] 2016 r. dotyczy istniejących już urządzeń melioracji wodnej. Wskazać należy ponadto, że celem art. 66 Pr. bud. jest ukierunkowanie działania na zapewnienie należytego użytkowania obiektów budowlanych. Nie jest zaś możliwe użytkowanie niewybudowanego jeszcze obiektu. Nie doszło zatem w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji GINB. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzje prawidłowo zostały skierowane do Śląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., który zgodnie z postanowieniami Statutu Śląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 17 maja 2012 r. nr IV/21/3/2012 jest jednostką budżetową województwa finansowaną ze środków Samorządu Województwa Śląskiego ( § 4 ) i zarazem wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną ( § 2 ), do której zadań należy między innymi realizowanie zadań wynikających z wykonywania przez Marszałka Województwa Śląskiego prawa właścicielskiego w stosunku do wód i urządzeń istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa oraz w stosunku do tzw. Wód pozostałych, niewymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo wodne; przygotowanie dokumentacyjne zadań w zakresie utrzymania cieków wodnych oraz budowy, odbudowy i modernizacji urządzeń wodnych, urządzeń melioracji wodnych podstawowych, realizacja tych zadań i rozliczenie finansowe wraz z przekazaniem do eksploatacji; koordynowanie utrzymanie cieków wodnych, urządzeń melioracji wodnych podstawowych (remonty, konserwacja i eksploatacja) w zakresie zabezpieczenia środków i ich rozdziału według hierarchii potrzeb w aspekcie otrzymywanych środków finansowych ( § 10 pkt 1, 3, 5). Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 4 Prawa wodnego, w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną, dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Z przywołanych powyżej przepisów wynika wprost, że skarżący kasacyjnie był podmiotem, do którego powinny być adresowane decyzje administracyjne dotyczące utrzymania urządzeń wodnych (a takimi urządzeniami są przedmiotowe wały przeciwpowodziowe). Zasadnie również organ zwrócił uwagę, że skarżący kasacyjnie był stroną postępowania w zakresie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej wału i wówczas nie kwestionował przysługującego mu statusu strony postępowania. Ponadto podkreślenia wymaga, że obowiązki, o których mowa w art. 66 ust. 1 Pr. bud. nakładane są na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z uwagi na omówione powyżej współstosowanie ustaw Prawo wodne i Prawo budowlane, organy zasadnie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie to skarżący kasacyjnie był zarządzającym obiektem budowlanym w postaci wałów przeciwpowodziowych. Prawidłowo zatem decyzje wydane na podstawie art. 66 ust. 1 zostały skierowane do skarżącego kasacyjnie. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.