II SA/Bk 230/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. R. M. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej: "GOPS") o pomoc finansową poprzez o dopłacanie do opieki z funduszu zdrowotnego. Wskazała, że zatrudnia opiekunkę, której usługi opłaca z uzyskiwanej emerytury. Wnioskodawczyni wskazała, że ma niespełna 95 lat, jej stan zdrowotny uniemożliwia jej samodzielne poruszanie się oraz, że wykupuje wiele leków, których ceny nieustannie wzrastają. W dniu [...] stycznia 2018 r. odbyła się wizyta pracownika socjalnego GOPS w mieszkaniu wnioskodawczyni mająca na celu przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, co okazało się niemożliwe ze względu na odmowę przeprowadzenia takiego wywiadu przez wnioskodawczynię. W trakcie wizyty ustalono, że wnioskodawczyni otrzymuje emeryturę w kwocie 1.763,74 zł netto miesięcznie. Poinformowano wówczas wnioskodawczynię o kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej, które należy spełnić aby uzyskać pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego (tj. 634 zł), który jest świadczeniem jednorazowym oraz o konieczności udokumentowania trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej aktualnymi fakturami za leki, rachunkami i zaświadczeniem lekarskim. Wnioskodawczyni oświadczyła wówczas, że potrzebuje pomocy stałej tj. comiesięcznej dopłaty do kosztów zatrudnienia opiekunki, co najmniej w wysokości połowy ponoszonych przez nią z tego tytułu kosztów. Pracownik socjalny poinformował wnioskodawczynię o braku możliwości przyznania jej takiej pomocy oraz zaproponował pomoc w formie usług opiekuńczych, z tytułu których będzie ona obowiązana uiszczać opłatę 10 zł na rzecz GOPS. Wnioskodawczyni wskazała jednak, że jest zadowolona z obecnej opiekunki i nie chce innej oraz złożyła pisemne oświadczenie, w którego treści wskazała, że nie oczekuje pomocy jednorazowej, ale comiesięcznej dopłaty do opiekunki, którą wynajmuje prywatnie, ponosząc z tego tytułu comiesięczny koszt 400 zł. Pouczona zaś o możliwościach finansowych GOPS jak również w zakresie udzielanej pomocy, wycofała złożony przez siebie ww. wniosek oraz wniosła o wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Oświadczenie zostało podpisane imiennie przez wnioskodawczynię. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. znak ....] Wójt Gminy P., na podstawie art. 105 § 1 i 2 k.p.a., umorzył w całości na wniosek strony, wszczęte postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej. Na zasadzie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od sporządzenia uzasadnienia decyzji bowiem uwzględnia ona w całości żądanie strony i nie dotyczy spornych interesów stron. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. M., w którego treści opisała swoją sytuację życiową, w tym schorzenia, na które choruje oraz podkreśliła swoją ciężką sytuację majątkową. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał, że na zasadzie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Pomimo zaś tego, że art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 2017r, poz. 1769, dalej: "u.p.s.") umożliwia udzielenie pomocy społecznej z urzędu, to jednak zasadą jest, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej inicjatywa wszczęcia postępowania leży w gestii osoby kierującej swoje żądanie do właściwego organu, co wynika z art. 102 ust. 1 u.p.s. Osoba, która znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, może bowiem samodzielnie zdecydować, czy zwróci się ona do właściwej instytucji z prośbą o wsparcie, którego rodzaj może skonkretyzować w treści składanego przez siebie wniosku. Wówczas organ kierujący się zasadą informowania stron określoną w art. 9 k.p.a., zobowiązani jest do ustalenia jakiej formy wsparcia oczekuje wnioskodawca, ewentualnie zaś do udzielenia wsparcia najbardziej korzystnego, przy spełnieniu warunków przyznania danego świadczenia. Strona, na wniosek której wszczęto postępowanie, ma prawo do wycofania swoje żądania. Wówczas rolą organu jest zbadanie, czy w zaistniałej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W ocenie organu II instancji, Wójt Gminy P. zasadnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, uznając postępowanie za bezprzedmiotowe. Pomimo zaś braku merytorycznego rozpoznania wniosku odwołującej się, organ I instancji podjął czynności mające na celu ustalenie sytuacji życiowej wnioskodawczyni oraz poinformował ją o dostępnych formach pomocy, które nie zostały przez nią zaakceptowane. W związku zaś z faktem, że złożyła ona do akt własnoręcznie podpisane oświadczenie o wycofaniu złożonego przez siebie wniosku zawierające wniosek o umorzenie postępowania, odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej tj. wola podmiotu. Jakkolwiek organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie zasadnie umorzono, to jednak dostrzegł wadliwe powołanie przez organ I instancji w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia zarówno art. 105 § 1 k.p.a. statuującego przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania, jak i art. 105 § 2 k.p.a. wskazującego na przesłanki fakultatywne. W ocenie organu odwoławczego podstawę prawną rozstrzygnięcia winien stanowić art. 105 § 1 k.p.a., bowiem strona wyraziła wyraźną i jednoznaczną wolę wycofania złożonego wniosku o udzielenie pomocy społecznej. W sprawie zaistniała zatem obiektywna bezprzedmiotowość postępowania, co prowadzi do wniosku o braku zasadności rozpoznawania tego żądania w kontekście spełnienia przesłanek z art. 105 § 2 k.p.a. W konsekwencji organ stwierdził także, że decyzja organu I instancji winna posiadać uzasadnienie, który to brak nie został jednak uznany przez organ II instancji za doniosły na tyle, aby powodował konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skargę na ww. decyzję złożyła R. M., wskazując w jej treści, że nie składała oświadczenia o wycofaniu złożonego przez nią wniosku o przyznanie pomocy społecznej, a pracownika GOPS nakazała jej podpisanie wniosku, którego treść nie była skarżącej znana, ani też nie została jej wyjaśniona. Skarżąca wniosła o przyznanie pomocy społecznej polegającą na dopłacie do kosztów zatrudnienia opiekunki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W treści pisma z dnia 11 czerwca 2018 r. pełnomocnik ustanowiony skarżącej z urzędu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: – art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. poprzez nieprzekazanie stronie wszelkich niezbędnych informacji o sytuacji w jakiej znalazła się oraz o wynikających z tego tytułu uprawnieniach i obowiązkach, brak doprecyzowania i wyjaśnienia wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony w przedmiocie umorzenia postępowania oraz zakresu potrzebnych świadczeń; – art. 50 ust. 1 u.p.s. poprzez niezastosowanie i nieprzyznanie usług opiekuńczych, w sytuacji gdy było to obligatoryjne – art. 50 ust. 6 u.p.s. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XII/79/2016 Rady Gminy Przerośl z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od odpłatności jak również trybu ich pobierania (zwana dalej: "uchwałą"), poprzez niezastosowanie i niezwolnienie strony z odpłatności za usługi opiekuńcze w sytuacji, gdy ww. uchwała przewidywała taką możliwość m.in. w przypadku ukończenia przez świadczeniobiorcę 95 lat. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności umorzenia postępowania o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej R. M. wszczętego na jej wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r., który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] grudnia 2017 r. W jego treści wnioskodawczyni zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej w celu częściowego pokrycia kosztów prywatnej opieki, z której korzysta. Forma wnioskowanej pomocy została słusznie zakwalifikowana przez pracownika socjalnego GOPS jako specjalny zasiłek celowy. W ramach czynności wyjaśniających podjęto w dniu [...] stycznia 2018 r. próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, do którego w konsekwencji nie doszło z powodu wyrażonej przez wnioskodawczynię odmowy jego przeprowadzenia. Z dokonanych czynności sporządzony został przez pracownika socjalnego protokół, w którego treści wskazano, że po przekazaniu wnioskodawczyni informacji, że specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem jednorazowym, oświadczyła ona, że potrzebuje pomocy stałej tj. comiesięcznej, a nie jednorazowej. Powyższe potwierdza pisemne oświadczenie złożone przez wnioskodawczynię, opatrzone jej własnoręcznym czytelnym podpisem, w którego treści zawarła ona ponadto oświadczenie o wycofaniu wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2017 r. oraz prośbę o wydanie decyzji umarzającej postępowanie (k. 10 i 11 akt administracyjnych). W świetle powyższego, przyjęcie przez organy obu instancji wniosku, że R. M. cofnęła swój wniosek, złożony dnia [...] grudnia 2017 r., było, w ocenie Sądu, w pełni uzasadnione. Zauważyć przy tym należy, że podnoszona przez skarżącą i jej pełnomocnika okoliczność braku świadomości skarżącej o treści podpisywanego przez nią w dniu [...] stycznia 2018 r. ww. oświadczenia, nie może przemawiać za odmienną od powyższej, oceną zaistniałego stanu faktycznego. Po pierwsze z tego względu, że – jak wynika z akt sprawy, skarżąca - pomimo zaawansowanego wieku - jest osobą w pełni sprawną umysłowo, samodzielnie gospodarującą i prowadzącą własne sprawy. Świadczy o tym treść formułowanych przez nią pism, które pomimo obszernych części opisowych zawierających informację o przeszłości skarżącej, w jasny i jednoznaczny sposób precyzują jej wolę. Ponadto zauważyć należy, że zakres kognicji sądu administracyjnego nie obejmuje badania, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające twierdzenie o wadzie oświadczenia woli i podważające prawidłowość złożenia tego oświadczenia. Po drugie przedmiotowa okoliczność została podniesiona dopiero na etapie skargi do tut. Sądu. Skarżąca bowiem nie wspomniała o niej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co jednocześnie uniemożliwiło skonfrontowanie przedmiotowego twierdzenia ze stanowiskiem tego organu. Po trzecie zaś, z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca podjęła jakiekolwiek czynności zmierzające do uchylenia się od skutków prawnych przedmiotowego oświadczenia, których dokonanie jest konieczne z punktu widzenia względnej nieważności, którą dotknięte jest oświadczenie woli obarczone wadą w postaci błędu. Wyjaśnić przy tym należy, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu. Stanowi o tym art. 102 ust. 1 u.p.s. Co prawda przepisy tej ustawy dopuszczają również możliwość przyznania pomocy społecznej z urzędu, jednakże w orzecznictwie oraz doktrynie spójnie przyjmuje się, że takie działanie odnosi się do przypadków, gdy osoba ubiegająca się o jedno świadczenie nie spełnia wymogów formalnych do jego otrzymania, spełniając jednocześnie wymogi do uzyskania innego świadczenia (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 stycznia 2017 r., II SA/Lu 797/16, Lex nr 2258594). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca, bowiem skarżąca, w trakcie wizyty pracownika socjalnego w dniu [...] stycznia 2018 r., jednoznacznie wskazała, że nie jest zainteresowana jedyną dostępną dla niej formą wsparcia w postaci usług opiekuńczych, którą zaproponowało po dokonaniu wstępnej oceny jej sytuacji życiowej. W związku z powyższym organy obu instancji doszły do słusznego przekonania o braku woli strony postępowania co do dalszego jego prowadzenia. Zauważyć przy tym należy, że skoro przepisy prawa uprawniają stronę do inicjowania wszczęcia postępowania w zakresie pomocy społecznej, stwierdzić należy, że dopuszczalne jest również cofnięcie przez wnioskodawcę żądania wszczynającego to postępowanie. Zarówno bowiem złożenie wniosku inicjującego postępowanie, jak i jego późniejsze cofnięcie, jest fakultatywną, zależną od woli strony, czynnością procesową. Oznacza to, że czynność taka może także zostać odwołana, jednakże powinno to nastąpić do czasu ostatecznego rozpatrzenia pierwotnego żądania. Jeżeli zatem skarżącą po otrzymaniu decyzji organu I instancji pozostawała w przekonaniu o wadliwości złożonego przez nią w dniu [...] stycznia 2018 r. oświadczenia, mogła cofnąć to oświadczenie, czego jednak nie dokonała. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony przez organ II instancji, że cofnięcie wniosku rodzi bezprzedmiotowość postępowania, w związku z czym należy umorzyć je na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest bowiem równoznaczne z brakiem żądania, pochodzącego uprawnionego podmiotu, do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej. Z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), nierozerwalnie powiązany z wolą podmiotu do prowadzenia tego postępowania, co obliguje organ do umorzenia postępowania. W takiej sytuacji zachodzi bowiem tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r., I OSK 394/11, LEX nr 1264790; wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., II OSK 1339/10, LEX nr 1132074). Odstąpienie zatem wnioskodawczyni od żądania rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty sprawy, czyniło dalsze postępowanie bezprzedmiotowym, co z kolei musi skutkować jego umorzeniem na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Słusznie w tym zakresie organ odwoławczy dostrzegł naruszenie prawa procesowego przez organ I instancji, które istotnie nie ma jednak wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia, które i tak sprowadzałoby się do umorzenia przedmiotowego postępowania. Nie jest to zatem naruszenie mające wpływ na wynik sprawy, a z lakonicznego uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że o umorzeniu postępowania orzeczono na wniosek strony. Reasumując stwierdzić należy, że skarżąca był uprawniona do cofnięcia swojego wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. Skoro zaś z uprawnienia tego skorzystała, to niezależnie od przyczyn tego cofnięcia, organ I instancji nie miał innej możliwości, jak tylko umorzyć postępowanie w sprawie. Tym samym zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, należało uznać za prawidłową. Końcowo już zauważyć należy, że nie jest zasadny drugi z zarzutów wywiedzionych przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia 11 czerwca 2018 r., Wedle bowiem art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Skarżąca natomiast, jakkolwiek jest niewątpliwie osobą wymagającą, z powodu wieku oraz stanu zdrowia, pomocy innych osób, jednakże nie jest tej pomocy pozbawiona. Zgodnie z jej niezmiennym stanowiskiem, korzysta ona bowiem z usług opiekunki, z której to pomocy jest usatysfakcjonowana. Z kolei za bezzasadnością ostatniego z wywiedzionych w ww. piśmie zarzutów przemawia fakt, że w chwili rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ II instancji, nie zachodziła jeszcze przesłanka z § 10 ust. 4 uchwały. Skarżąca ukończyła bowiem 95 lat dopiero w dniu 23 maja 2018 r. Brak jest przy tym przeszkód, aby w chwili obecnej organ I instancji przeprowadził postępowanie mające na celu skorzystanie z dyspozycji § 10 ust. 4 uchwały. Ponadto, Sąd nie doszukał się w niniejszej sprawie, naruszenia powołanych przez pełnomocnika skarżącej przepisów procesowych. W wyniku dokonanej kontroli, doszedł bowiem do wniosku, że organ w sposób prawidłowy ustalił okoliczności faktyczne istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, słusznie zmodyfikował podstawę prawną zapadłego w I instancji rozstrzygnięcia, którą prawidłowo zinterpretował oraz należycie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ocenił cały zebrany materiał dowodowy zgodnie zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, czego wyrazem jest szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację. Z materiału dowodowego nie wynika ponadto, aby strona nie była przez organ informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem niniejszego postępowania. Świadczy o tym przede wszystkim treść protokołu z dnia [...] stycznia 2018 r. W związku z powyższym także pierwszy z wywiedzionych przez pełnomocnika zarzutów, nie okazał się trafny. Sąd zaś nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Argumentację wywiedzioną na poparcie skargi, należało zatem ocenić jako dowolną polemikę ze stanowiskiem organu, nie znajdującą oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tych też powodów Sąd skargę oddalił zgodnie z art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).