VII SA/Wa 2615/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB", "organ powiatowy") decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 – dalej jako: "Prawo budowlane"), odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w odniesieniu do robót budowlanych na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z wnioskiem o kontrolę ww. robót budowlanych wystąpił współwłaściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. - M. N. (dalej jako: "skarżący"). W związku z pismem organ dokonał w dniu 19 maja 2018 r. oględzin budynku ustalając, że na strychu, przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...], którego właścicielką jest B. W. trwają prace remontowo-wykończeniowe. Ściany okładane są płytami G-K i panelami ściennymi. Położono płyty paździerzowe na wyższej części strychu, wykonano okładzinę tynkarską na trzonie kominowym. Wejście na strych możliwe tylko przez otwór w stropie o wymiarach 78 x 66 cm poprzez schody tzw. strychowe. Nie stwierdzono wykonywania żadnych robót budowlanych wymagających aprobaty organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie stwierdzono ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku. Nie stwierdzono istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o: robotach budowlanych należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przy czym przez remont rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Organ wskazał, że z materiału dowodowego – dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli jak i samych oględzin wynika, że wykonane roboty nie ingerowały w konstrukcję budynku. Natomiast roboty budowlane polegające na remoncie ścian organ ocenił, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jako zmieniające jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, bez zmiany rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku. Wobec poczynionych ustaleń PINB stwierdził, że brak jest podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków, gdyż wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. Również brak jest podstaw do nakazania rozbiórki części obiektu, zaniechania lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie organu powiatowego wykonane roboty budowlane na strychu nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej więc nie podlegają również ocenie w ramach nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego dotyczących remontu dachu, PINB wyjaśnił, że kwestia ta, związana z usunięciem starego pokrycia, poszycia z desek i krokwi, wykonania nowych krokwi, łat, pokrycia dachu (z zamontowaniem dwóch okien połaciowych) oraz wymianą rynien i rur spustowych była już przedmiotem postępowania zakończonego decyzją PINB [...] z dnia [...] lutego 2017 r., którą odstąpiono od nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący podniósł, że zmiana przeznaczenia nieruchomości wspólnej jaką jest zaadaptowanie strychu i remont dachu, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, a remont dachu stanowi taką czynność. Wskazał, że należało określić jaki charakter miały prace remontowe polegające na likwidacji wyłazu i zastąpienia do dwoma oknami usytuowanymi pomiędzy kominem oraz wygospodarowaniu dodatkowej przestrzeni na strychu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego w ramach przypisanych im kompetencji uprawnione są do wszczynania i prowadzenia postępowań w sprawie legalności, czyli zgodności z prawem robót budowlanych. Obowiązkiem organów jest dokonanie oceny, czy zostały wykonane albo czy są wykonywane jakieś prace, które są robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, czyli mieszczą się w katalogu określonym art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a jeśli tak, to czy zostały one wykonane samowolnie, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Pozytywne ustalenie w tych wszystkich zakresach stanowi - co do zasady - podstawę do wdrożenia trybu postępowania przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego, zmierzającego do legalizacji przedmiotowych robót i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu w sprawie legalności robót budowlanych organ wydaje decyzje merytoryczne, orzekając w nich o nałożeniu obowiązku określonego zachowania się strony - stosownie do art. 51 ww. ustawy poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. WINB podzielił ustalenia organu I instancji, co do charakteru robót budowlanych prowadzonych na strychu budynku przy ul. [...] w W. wskazując, że nie wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie były również kwestionowane przez skarżącego, który prawidłowo zawiadomiony o terminie czynności kontrolnych nie brał w nich udziału. Co do braku zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych WINB wyjaśnił, że kwestia ta nie stanowi przedmiotu badania przez organy nadzoru budowlanego. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest weryfikowane przez organy architektoniczno-budowlane jedynie w przypadku, kiedy na wykonanie robót wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie. Jeżeli takiego obowiązku inwestor nie miał to organy nadzoru budowlanego również tego aspektu nie rozpatrują. Za prawidłowe WINB uznał stanowisko organu I instancji o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powtórzył za organem I instancji, że sprawa wymiany pokrycia dachu, likwidacji wyłazu i zastąpienia go dwoma oknami pomiędzy kominem, była przedmiotem postępowania administracyjnego, które zakończyło się decyzją PINB z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymanej w mocy przez WINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r. niezaskarżoną do sądu administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. N.. Domagając się jej uchylenia w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 7, 77 § 1, 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zwłaszcza w kontekście dostarczonej przez inwestora dokumentacji technicznej, która w ogóle nie odnosi się do podniesionych zarzutów dotyczących likwidacji wyłazu; - niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy w tym m.in. zaniechanie zbadania legitymacji inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - błędnym ustaleniu stanu faktycznego przez przyjęcie, że strych jest pomieszczeniem przynależnym do lokalu nr [...], w sytuacji gdy jest to pomieszczeni wspólne dla właścicieli wszystkich lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] - zaniechanie zbadania zgłoszonych pęknięć i sufitu i ścian będących wynikiem prowadzonych prac budowlanych oraz braku przeprowadzenia w tym lokalu oględzin (ekspertyzy); - niedopuszczenie skarżącego do udziału w oględzinach nieruchomości; - braku odniesienia w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących m.in. likwidacji wyłazu i zastąpienia go dwoma oknami; pomimo, że została ona wydana z naruszeniem prawa. 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji odstępującej od nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 Prawa budowlanego. II. przepisów prawa materialnego tj.: 3) art. 51 Prawa budowlanego w zw. z § 308 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i odstąpienie od nałożenia obowiązków wynikających z prawa budowlanego pomimo ewidentnych naruszeń tj. zlikwidowania wyłazu i zastąpienia go dwoma oknami. W uzupełnieniu skargi (pismo z dnia 7 lutego 2019 r.) skarżący wskazał, że sprawa związana z budynkiem przy ul. [...] jest wielowątkowa, doszło do naruszenia prawa administracyjnego, cywilnego i karnego. Wielość postępowań administracyjnych świadczy o ciągłej walce o uregulowanie stanu budynku i doprowadzenie do jego prawidłowości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez M. N. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2018 r. o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie narusza prawa, co oznacza, że skarga jest niezasadna. W rozpatrywanej sprawie podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest to, czy istniały podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego w prace budowlane, prowadzone przez B. W. na strychu budynku przy ul. [...] w W.. Z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 19 maja 2018 r. wynika, że na strychu trwają prace remontowo – wykończeniowe polegające na "obłożeniu ścian płytami G-K i panelami ściennymi, położeniu płyt paździerzowych na wyższej części strychu oraz wykonaniu okładziny tynkarskiej na trzonie kominowym. Wejście na strych możliwe tylko przez otwór w stropie o wymiarach 78 x 66 cm poprzez schody tzw. strychowe Nie stwierdzono ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku. Nie stwierdzono istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia". W ocenie Sądu należy zgodzić się z organami, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego, bowiem ww. roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Trzeba podkreślić, że tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50 – 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy roboty budowlane (nie będące budową) nie są prowadzone na podstawie wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia, ale nawet wówczas, gdy pozwolenie bądź zgłoszenie ogóle nie jest wymagane, tj. gdy nie podlegają one regulacjom prawa budowlanego. Ma to miejsce w sytuacji, gdy wykonywane są (lub gdy już zostały wykonane - art. 51 ust. 7 prawa budowlanego) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy). NSA w uchwale z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1/16 przyjął, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i lub 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (np. mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi). Z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W niniejszej sprawie jedynym z powyższych przypadków, który mógłby stanowić podstawę wydania nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest stwierdzenie, że powstał stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jednakże dokumentacja zgromadzona w sprawie w postaci protokołu oględzin i materiału zdjęciowego wyklucza możliwość, aby prace remontowo - wykończeniowe prowadzone na stychu stanowiły zagrożenie dla lokalu nr [...] należącego do skarżącego. Z protokołu oględzin wynika, że wykonane prace nie ingerują w elementy konstrukcyjne budynku i nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Tym samym organy nadzoru niewadliwie uznały, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dokonane ustalenia nie potwierdzają także twierdzeń skarżącego, że zarysowania ścian jego lokalu mogą być spowodowane pracami przeprowadzonymi aktualnie na strychu. Sam skarżący ogranicza się tylko do twierdzeń, nie przedstawiając żadnych dokumentów na ich poparcie. Sąd nie podziela więc stanowiska skarżącego, że organ nadzoru budowlanego naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten daje podstawę do wydania decyzji merytorycznej o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wykonania czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeśli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu. Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sadów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1344/05, a także wyroku NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1012/09 - orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczneia.nsa.gov.pl. Dodać również należy, że niewadliwe ustalenie organów, że wykonywane prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i nie powstał stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zwalniało je od badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Innymi słowy w sytuacji, w której okazuje się, że ze względu na charakter, czy zakres robót budowlanych te prace nie podlegają rygorom prawa budowlanego, organ nie ma podstaw do badania tytułu do dysponowania nieruchomością na takie cele budowlane. Wówczas spór pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości może być rozstrzygnięty jedynie na drodze cywilnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2598/16, Lex nr 2395711). Podzielić należy zatem stanowisko organu odwoławczego, że w związku z niewystępowaniem samowoli budowlanej w sprawie oraz prowadzeniem robót w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia organ nie mógł z uwagi tylko na brak zgody pozostałych współwłaścicieli, nałożyć obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podobnie rację ma organ odwoławczy, że zarzuty dotyczące remontu samego dachu, likwidacji wyłazu i zastąpienia go dwoma oknami połaciowymi usytuowanymi pomiędzy kominem nie mogły być oceniane po raz kolejny, bowiem w tym zakresie PINB zajął już stanowisko w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] marca 2017 r., od której skarżący nie wniósł skargi do sądu administracyjnego. Ponowne wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowiłoby rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Reasumując zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.