III OSK 1672/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 2/19 w sprawie ze skargi R. M. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wydania rozkazu personalnego w sprawie zmiany grupy uposażenia zasadniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz R. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2019 r. II SAB/Wa 2/19 oddalił skargę R. M. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wydania rozkazu personalnego w sprawie zmiany grupy uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. Raportem z [...] maja 2018 r. R. M. (dalej: skarżący) - funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: ABW), powołując się na wejście w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2018 r., poz. 713; dalej: rozporządzenie), wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: Szef ABW, organ) o przyznanie mu "podwyższonej grupy zaszeregowania". W uzasadnieniu podał, że posiada bardzo dobre oceny wystawione w ramach opinii służbowych, nie przebywał i nie przebywa na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a wykonywane przez niego czynności służbowe stanowią wsparcie dla działań realizowanych przez komórkę organizacyjną. Dodał, iż inni funkcjonariusze z tej komórki, w której pełni służbę, otrzymali wyższe grupy zaszeregowania zgodnie z rozporządzeniem. W piśmie z [...] czerwca 2018 r. organ wskazał, że rozporządzenie, które weszło w życie 26 kwietnia 2018 r. wprowadziło dwa rodzaje zmian w zakresie grup uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW. Pierwsza zmiana polegała na podwyższeniu stawek uposażenia zasadniczego w grupach 24-19 oraz 00-0. Druga zmiana polegała natomiast na wprowadzeniu nowych grup uposażenia zasadniczego oznaczonych literą "a" (grupy od 18a do 01a). W przypadku funkcjonariuszy ABW zajmujących stanowiska służbowe zaszeregowane do grup 24-19 oraz 00-0 podwyżka uposażenia zasadniczego nastąpiła z mocy prawa i nie wymagała wydawania rozkazów personalnych w tym przedmiocie. Natomiast w przypadku pozostałych funkcjonariuszy awans na stanowisko służbowe zaszeregowane do grupy uposażenia zasadniczego oznaczonej literą "a" następował na podstawie rozkazu personalnego Szefa ABW. Oznacza to, że mianowanie w tym zakresie było uzależnione od uznania przełożonych oraz oceny dotychczasowego przebiegu służby danego funkcjonariusza. Szef ABW podał, że przebieg służby skarżącego jest mu znany z urzędu, a decyzje kadrowe są podejmowane według zobiektywizowanych – a nie subiektywnych – kryteriów. Podkreślił charakter administracyjnoprawny stosunku służbowego funkcjonariusza ABW, co oznacza, że treść tej relacji jednostronnie modyfikuje organ, mając na uwadze sprawną realizacją zadań przez ABW, określonych w art. 5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r., poz. 1920 ze zm., dalej: "ustawa o ABW oraz AW"). Zatem funkcjonariuszowi ABW nie przysługuje roszczenie o mianowanie na stanowisko służbowe zaszeregowane do wyższej grupy uposażenia zasadniczego. Zależne od woli funkcjonariusza ABW jest wyłącznie wstąpienie do służby i zwolnienie z niej. Jednocześnie nie ma podstaw prawnych do wydawania rozkazów personalnych w sytuacji, gdy Szef ABW nie dostrzega potrzeby mianowania skarżącego na stanowisko służbowe zaszeregowane do wyższej grupy uposażenia zasadniczego, oznaczonej literą "a". Pismem z [...] lipca 2018 r. skarżący ponaglił organ do usunięcia stanu bezczynności poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy mianowania go na wyższą grupę uposażenia zasadniczego w związku z wejściem w życie rozporządzenia, a także wezwał do powzięcia środków zmierzających do zapobieżenia dalszej bezczynności i wskazania przyczyn zaistnienia bezczynności oraz ukarania osób winnych wskazanych zaniedbań. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Szef ABW, w oparciu o art. 37 § 5 i § 6 pkt 1 k.p.a., stwierdził brak bezczynności w kwestii załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej skarżącemu mianowania w wyższej grupie uposażenia zasadniczego w związku z wejściem w życie rozporządzenia. Pismem z [...] listopada 2018 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa ABW polegającą na niewydaniu rozkazu personalnego z dotychczasowej grupy zaszeregowania na grupę uposażenia zasadniczego oznaczoną tym samym numerem, ale z oznaczeniem literą "a", z którą wiąże się wyższe uposażenie w związku z wejściem w życie z dniem 26 kwietnia 2018 r. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyrokiem z 15 maja 2019 r. II SAB/Wa 2/19, oddalił skargę R. M. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że z wejściem w życie rozporządzenia zostały utrzymane, co do zasady, aktualnie obowiązujące stawki w poszczególnych grupach uposażenia zasadniczego, a obligatoryjne podwyżki uposażenia (niewymagające w ogóle wydawania w tym przedmiocie rozkazów personalnych) obejmowały jedynie funkcjonariuszy zaszeregowanych w grupach 19-24. Jeśli zaś chodzi o przyznanie funkcjonariuszom, wprowadzonych na mocy rozporządzenia nowych grup uposażenia oznaczonych literą "a", które wiązało się z koniecznością wydania w odniesieniu do nich stosownego rozkazu personalnego o mianowaniu, to - wbrew podniesionym w skardze twierdzeniom - nie miało ono ani powszechnego, ani obligatoryjnego charakteru. W świetle rozporządzenia Szef ABW mógł (miał możliwość) wprowadzenia nowych grup uposażenia oznaczonych literą "a" (grupy od 18a do 01a) wyłącznie tym funkcjonariuszom, którzy spełniali, jego zdaniem, wymagane kryteria, tj. wykonywanie zadań w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, wymagających doświadczenia, specjalistycznego wykształcenia i wysokich kwalifikacji. Nie sposób więc dopatrywać się tu automatyzmu. Jak też przyznał organ, wprowadzenie nowych grup uposażenia oznaczonych literą "a" nie miało masowego charakteru i następowało po przeprowadzeniu procedury określonej w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy (Dz. U. z 2013 r., poz. 862), która kończyła się wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, czyli rozkazu personalnego o mianowaniu. Okoliczność, iż skarżący nie został wbrew swoim oczekiwaniom mianowany na stanowisko w nowej grupie zaszeregowania nie może traktowana jako nieuzasadnione i bezpodstawne pominięcie go przy obligatoryjnej podwyżce wynikającej z przepisów rozporządzenia. Raport skarżącego z [...] maja 2018 r. nie ma w ogóle roszczeniowego charakteru. To bowiem wyłącznie organ decyduje o awansie funkcjonariusza, a nie wola (żądanie) funkcjonariusza w tym zakresie. Sąd I instancji zaznaczył, że miał rację Szef ABW, nie znajdując podstaw do wydania decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego w sytuacji, gdy skarżący, kierując się wyłącznie osobistym przekonaniem o zasadności mianowania go na stanowisko służbowe zaszeregowane do grupy wiążącej się z wyższą stawką uposażenia, wystąpił do organu z takim żądaniem. Ani art. 50 ustawy o ABW oraz AW, ani pragmatyki służbowe nie przewidują takiej podstawy prawnej. Nie stanowi jej także przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy, w myśl którego do postępowania w sprawach osobowych dotyczących przyjmowania do służby, mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro Szef ABW, działając w ramach dyskrecjonalnej władzy kształtowania stosunków służbowych podległych funkcjonariuszy oraz przysługujących mu uprawnień w zakresie prowadzenia polityki kadrowej, nie dopatrzył się istnienia wystarczających przesłanek, które przemawiałyby za awansowaniem skarżącego, to tym samym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie mianowania skarżącego na stanowisko służbowe i podwyższenia uposażenia, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. M. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzuty naruszenia: I. prawa materialnego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. 1. art. 60 Konstytucji RP dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.). w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2018 r. poz. 713) dalej zwanego rozporządzeniem, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do traktowania na równych zasadach dostępu do służby publicznej i wiedzy o kryteriach w oparciu o jakie pominięto go przy awansie w grupie uposażenia zasadniczego przewidzianego przez rozporządzenie, 2. art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd, poprzez oddalenie przez WSA skargi na bezczynność organu w sytuacji odmowy wydania przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie uposażenia skarżącego związanego z wejściem w życie rozporządzenia i tym samym uniemożliwienie skarżącemu skontrolowania legalności działania organu w tym zakresie, 3. § 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez WSA w zaskarżonym wyroku, że: • rozporządzenie to wprawdzie jest adresowane do wszystkich funkcjonariuszy ABW, niemniej jednak wywołuje skutki finansowe tylko w stosunku do niektórych i to wytypowanych uznaniowo przez organ na podstawie jedynie właściwych sobie kryteriów, co doprowadziło do niezastosowania przedmiotowego rozporządzenia w stosunku do skarżącego bez możliwości zweryfikowania tego czy rzeczywiście w jego przypadku te kryteria nie zostały spełnione, • rozporządzenie zawiera kryteria przyznania grup uposażenia oznaczonych literą "a" tj. wykonywanie zadań w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, doświadczenie, specjalistyczne wykształcenie i wysokie kwalifikacje, po spełnieniu których Szef AB W miał możliwość przyznania wyższego uposażenia z lit. "a", podczas gdy rozporządzenie w swojej treści nie zawiera żadnych kryteriów, a rzekome kryteria wskazane przez WSA zostały wskazane w uzasadnieniu projektu rozporządzenia, które to nie ma znaczenia normatywnego, a jedynie charakter poglądowy, II. prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: 1. art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") w zw. z art. 50 ustawy o ABW oraz AW w zw. z § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW, dalej zwanego rozporządzeniem o przebiegu służby w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu - Szefa ABW w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania skarżącemu lub odmowy przyznania grupy uposażenia zasadniczego oznaczonego lit "a" zgodnie z regulacjami wprowadzonym cyt. wyżej rozporządzeniem i tym samym przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w formie decyzji w przypadku kształtowania warunków uposażenia funkcjonariusza na podstawie § 1 i 2 rozporządzenia, podczas gdy nawet kiedy nie wskazuje podstawy prawnej konkretny przepis prawa istnieje domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji, zważywszy na właściwość organu administracji oraz charakter spraw będący w jego kompetencjach, 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez WSA własnych ustaleń w zakresie określenia konkretnych kryteriów jakie brał organ pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu funkcjonariuszom ABW grup uposażenia zasadniczego oznaczonych w załączniku do rozporządzenia lit. "a" albowiem jak wynika z akt postępowania, a konkretnie pisma organu z dnia [...] czerwca 2018 r., organ powołał się jedynie na "zobiektywizowane" kryteria bliżej nieokreślone, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: • bezkrytyczne przyjęcie przez WSA stanowiska organu, a nawet przytoczenie przez sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodatkowych argumentów, nie wynikających z akt postępowania, na poparcie stanowiska organu - określenie przez Sąd kryteriów stosowania § 1 i 2 rozporządzenia przez organ, a także niespójność uzasadnienia mając na względzie, iż z jednej strony WSA wskazuje, iż rozporządzenie adresowane jest do wszystkich funkcjonariuszy ABW a następnie, że jego skutki dotyczą jedynie ich części, • nieustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydal zaskarżone orzeczenie, rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, rozpatrzenie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; "p.p.s.a."), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne określone w ustawie - w art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 4 p.p.s.a. i art. 154 § 1 p.p.s.a. Wynikający ze wskazanych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2, art. 4 oraz art. 154 § 1 p.p.s.a. są sprawami nienależącymi do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego (ust. 3). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, przedmiotem skargi funkcjonariusza była bezczynność Szefa ABW polegająca na niewydaniu rozkazu personalnego (decyzji) w przedmiocie odmowy mianowania go z dotychczasowej grupy zaszeregowania na grupę uposażenia zasadniczego oznaczoną tym samym numerem, ale z oznaczeniem lit. "a", z którą wiąże się wyższe uposażenie w związku z wejściem w życie z dniem 26 kwietnia 2018 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Takiej treści jest także pismo (raport) skarżącego kasacyjnie z [...] maja 2018 r. skierowany do Szefa ABW. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Natomiast decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w ABW są decyzjami uznaniowymi. W niniejszej sprawie, wobec żądania skarżącego kasacyjnie oraz wobec poczynionych powyżej rozważań uznać należy, że nie miał racji Sąd I instancji rozpatrując merytorycznie przedmiot sprawy i oddalając wyrokiem skargę. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Oznacza to, że niedopuszczalna jest skarga na decyzje, akty, postanowienia i czynności w tym przedmiocie, ale także skarga na bezczynność organów w w/w kwestii. W związku z tym należy stwierdzić, że sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej, a tym samym na mocy art. 5 pkt 2 p.p.s.a., nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wobec tego żądanie zaszeregowania do wyższej grupy uposażenia zasadniczego należy potraktować jako taką właśnie sprawę, co oznacza, że skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, nawet przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. W konsekwencji uznać należy, że stwierdzenie podstawy do odrzucenia skargi z powodu braku drogi sądowoadministracyjnej czyniło niemożliwym merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.