II OSK 2724/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 177/19 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 177/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 ust. 1 pkt 2 lit b. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rzecznik Praw Obywatelskich złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, w której zaskarżył § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. [...], poz. 4586), wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższego przepisu. Zaskarżonemu przepisowi uchwały zarzucił naruszenie: - art. 94 Konstytucji w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454, z późn. zm.) – dalej: "u.u.c.p.g"; - art. 94 Konstytucji w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." w zakresie, w jakim dotyczy on obiektów użyteczności publicznej będących jednocześnie terenami przeznaczonymi do wspólnego użytku w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wymienionej w pkt 1 oraz w zakresie, w jakim dotyczy on innych niż gminne obiektów użyteczności publicznej. W rozdziale 5 Regulaminu Rada Miejska określiła między innymi obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zgodnie z zaskarżonym § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b Regulaminu: "Do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy: (...) b) niewprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp.; postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów – przewodników.". W ocenie Rzecznika, ustanowiony zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej (z opisanymi w regulaminie wyjątkami), nie znajduje uzasadnienia w żadnym z elementów upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. W szczególności takiego upoważnienia do wprowadzenia przedmiotowej regulacji nie daje art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Zdaniem tego Sądu postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g), nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane, jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1077/09, LEX nr 597127). Jak wskazał Sąd meriti art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W świetle regulacji art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g Sąd Wojewódzki podzielił zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich, że wskazany w skardze przepis § 13 ust. 1 pkt 2 lit b załącznika do zaskarżonego regulaminu ustanowiony został z istotnym naruszeniem prawa, gdyż wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Rada Miejska nie była bowiem upoważniona do wprowadzania, w § 13 ust. 1 pkt 2 lit b załącznika do uchwały, obowiązku w odniesieniu do zwierząt domowych, niewprowadzania ich do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt takich jak lecznice, wystawy itp.; postanowienie nie dotyczy osób niewidomych, korzystający z pomocy psów – przewodników. Ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, czy też określonego obowiązku, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Mając na uwadze, że uchwała w części obejmującej § 13 ust. 1 pkt 2 lit b narusza prawo w stopniu istotnym, Sąd Wojewódzki – działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej właśnie części. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Burmistrz [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ww. przepis nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny, podczas gdy prawidłowa wykładnia językowa i celowościowa ww. przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przepis ten daje możliwość takiego kreowania tych obowiązków byleby został osiągnięty cel ustawowy, tj. została zapewniona ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 2) art. 94 Konstytucji, przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu ww. przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Zdaniem Burmistrza [...], przedstawiona w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. jest błędna. Przepis ten stanowi, że rada gminy określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem łub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z powyższej delegacji sformułowanej w ww. przepisie wnosić należy, że rada gminy ma swobodę w wyborze obowiązków nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Istotne jest, aby obowiązki te miały na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Brzmienie przepisu ustawy nie wskazuje, jaki charakter mogą mieć obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe: obowiązki nie wprowadzania zwierząt w określone miejsca czy - jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - wyłącznie obowiązki w zakresie "sposobu postępowania ze zwierzętami". Korzystając z delegacji do wydania aktu prawa miejscowego określonej w u.u.c.p.g., Rada Miejska [...] ustanowiła zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej. Niewątpliwie taki przepis określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe (obowiązek powstrzymania się od wprowadzania zwierząt), jak również z pewnością służy on ww. celowi. Zatem zakwestionowane postanowienie Regulaminu nie wykracza poza delegację ustawową. Zdaniem Burmistrza [...], taka regulacja pozwoli w pełni zapewnić ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Oceniając zgodność zaskarżonego § 13 ust. 1 pkt 2 lit b przedmiotowej uchwały z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. należy stwierdzić, że powołany przepis ustawy zakazuje wprowadzania do aktów prawa miejscowego generalnych zakazów wprowadzania psów lub innych zwierząt domowych na tereny podlegające wspólnemu użytkowi. Przyjęcie zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej na podstawie odrębnej uchwały Rady Miasta stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym przepisie ustawy. Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń, co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego. Ponadto wprowadzenie, w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ingerującym w swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie pozwala na wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz stanowi postawę do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu, jak zakaz wprowadzania określonych zwierząt, nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17, LEX nr 2352608, wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14, LEX nr 1502921). Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że istotą funkcjonowania samorządu terytorialnego jest przekazywanie mu, w drodze ustaw, takich zadań publicznych, których wykonywanie wymaga doprecyzowania i dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb. Temu właśnie odpowiada m. in. delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., zgodnie z którą rada gminy ustala, jakie obowiązki są nakładane na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, celem ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Obowiązki te mogą być odmienne w różnych gminach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3084/17 (LEX nr 2521432) uznał, że wprowadzenie zakazu wchodzenia z psami do terenów wspólnego użytku nie ma nic wspólnego z nakładaniem obowiązków, (o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.), ponieważ są one wówczas niepotrzebne. NSA zauważył, że nie ma żadnej delegacji ustawowej upoważniającej do wprowadzania zakazu wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zwłaszcza ostatnie zdanie ww. przepisu wskazuje, że organy samorządu terytorialnego przyjmując akty prawa miejscowego mogą działać wyłącznie w ramach ustawowego upoważnienia. Tak, więc w przedmiotowej sprawie Rada Miejska [...], podejmując zaskarżoną uchwałę w części obejmującej § 13 ust. 1 pkt 2 lit b, wyszła poza zakres kompetencji wynikający z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 P.p.s.a.