II OSK 2517/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 74/17 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. kwotę 1210 (jeden tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 74/17 oddalił skargę K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania budynku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: K. K. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego usługowego: gastronomiczno - konferencyjnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], podnosząc, że obiekt ten miał służyć do organizowania konferencji, a jest użytkowany do organizacji przyjęć okolicznościowych, w szczególności do organizacji balów, bankietów i wesel, wiążących się z uciążliwością w postaci hałasu i drgań, co – w ocenie wnioskodawczyni – stanowi samowolną zmianę sposobu użytkowania tego obiektu. Postanowienie organu pierwszej instancji oraz utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego odmawiające wszczęcia postępowania w tej sprawie z uwagi na brak po stronie K. K. interesu prawnego, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 248/15. Po wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że budynek na działce nr [...] jest użytkowany w dni powszednie jako restauracja, natomiast w weekendy, w zależności od zapotrzebowania, organizowane są w nim imprezy okolicznościowe, w tym wesela. Same przyjęcia w formie taneczno-muzycznej odbywają się w sali wielofunkcyjnej obiektu. Przyjęcia weselne organizowane są na 90-130 osób. W czasie oględzin stwierdzono, że właściciel użytkuje obiekt, spełniając wymogi rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane". Przestawiona została prawidłowo wypełniona książka obiektu budowlanego oraz aktualne protokoły kontroli i sprawdzeń. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wstrzymania użytkowania ww. budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego uznając, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego obiektu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...]. Organ odwoławczy uznał, że zarówno założenia technologiczne, jak i architektoniczne zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym przedmiotowego budynku pozwalały na organizowanie w nim różnego rodzaju przyjęć, w tym weselnych. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do uznania, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania budynku, a tym samym, by zachodziła konieczność wstrzymania jego użytkowania. Stąd brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 71a Prawa budowlanego, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że rozstrzyganie spraw spornych związanych z uciążliwościami powodowanymi przez osoby korzystające z działki sąsiedniej oraz ewentualnych roszczeń z tego tytułu należy do właściwości sądów powszechnych, a ponadto w kwestiach ewentualnego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu można zgłosić się do właściwego organu ochrony środowiska. W skardze na powyższą decyzję K. K. zarzuciła: 1) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także stronniczą i wybiórczą ocenę całokształtu materiału dowodowego prowadzącą do uznania, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego, zlokalizowanego na działce nr [...]; 2) uznanie, że uciążliwości dotyczące przekroczenia norm hałasu, a także roboty budowlane dotyczące zaadaptowania sali konferencyjnej i pokoi szkoleń oraz niewykonanie pomieszczenia na żużel i opał nie pozostają w związku z niniejszym postępowaniem; 3) naruszenie art. 8 K.p.a. przez niezrealizowanie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby wzbudzać zaufanie obywateli do organów państwa; 4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że okoliczności dotyczące braku wykonania pomieszczenia na żużel i opał nie potwierdziły się w protokołach z dnia [...] marca 2016 r. i [...] kwietnia 2016 r., podczas gdy z protokołów tych wynika, że pomieszczenie na żużel i opał nie istniało jeszcze w dacie wykonania przedmiotowych kontroli; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, podczas gdy analiza zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy prowadzi do wniosków odmiennych; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. miejscowego planu zagospodarowania Gminy [...] zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2001 r., w tym § 5 ust 1 pkt 1.4. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przeznaczenie dopuszczalne dla terenów zabudowy usługowej nie stanowi funkcji drugorzędnej i jest traktowane na równi z zabudową jednorodzinną, stanowiąc rozszerzenie funkcji tego terenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odpowiedź na skargę wniósł również uczestnik postępowania P. A. – właściciel działki nr [...], wnosząc o oddalenie skargi oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci sprawozdania nr [...] z pomiarów hałasu od urządzeń i instalacji przemysłowych z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], na okoliczność tego, że zajazd usytuowany na działce nr [...] nie wpływa negatywnie poprzez emitowanie nadmiernego hałasu na nieruchomość skarżącej. Na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sąd postanowił nie uwzględnić wniosku o dopuszczenie dowodu ze sprawozdania pomiaru hałasu. Podczas tej rozprawy pełnomocnik skarżącej złożył kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 711/16, uchylającą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. A. pozwolenia na budowę obiektu budowlanego usługowego gastronomiczno - konferencyjnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości [...]. W ocenie Sądu, organy błędnie przyjęły brak po stronie skarżącej przymiotu strony postępowania nadzwyczajnego w sprawie wyżej wskazanych decyzji. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r., zmienionej ostatecznymi decyzjami tego organu: z dnia [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] lipca 2012 r. Rodzaj i kategorię tego budynku określono w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r. jako budynek usługowy gastronomiczno-konferencyjny (kategoria XVII). Żadna z decyzji zmieniających pozwolenie na budowę nie wpłynęła na treść tych ustaleń. Obowiązek zamieszczania przez organy administracji budowlanej kategorii obiektu w decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z treści załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120 poz. 1127), które zostało wydane na podstawie art. 32 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Kategoria XVII, do której został przypisany budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania, obejmuje budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, czy budynki dworcowe. W ocenie Sądu pierwszej instancji są to niewątpliwie obiekty, których użytkowanie wiąże się z określonym natężeniem hałasu z uwagi na obecność dużej liczby osób i rodzaj prowadzonej tam działalności, w konsekwencji czego wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Co prawda w sentencji pozwolenia na budowę dla określenia funkcji obiektu użyto ogólnego sformułowania: "obiekt usługowy, gastronomiczno-konferencyjny", jednak zdaniem Sądu meriti takie określenie nie ogranicza rodzaju działalności w obiekcie do wydawania posiłków i organizowania konferencji, po drugie, nie można interpretować go w oderwaniu od wskazanej wprost w sentencji pozwolenia na budowę kategorii obiektu, a po trzecie, nie można pominąć, że integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany, w którym w sposób nie budzący wątpliwości sprecyzowano określoną w sentencji tej decyzji funkcję obiektu. W projekcie technologicznym budynku, stanowiącym część projektu techniczno-budowlanego wskazano, że w zakres świadczonych usług wchodzi m. in. przyjmowanie i realizacja zleceń na organizację przyjęć i bankietów, a także organizacja imprez tanecznych i koncertów. Ponadto w projekcie zaznaczono, że rozkład funkcjonalny pomieszczeń parteru ma umożliwić organizowanie dwóch niezależnych imprez, jednej na salach konsumpcyjnych, drugiej zaś na sali wielofunkcyjnej. Sąd Wojewódzki wskazał również, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], uzgadniając w dniu [...] czerwca 2010 r. powołany wyżej projekt technologiczny w zakresie wymagań sanitarnych i zdrowotnych uznał, że do planowanego zakresu działalności w przedmiotowym budynku należy organizacja przyjęć, bankietów, konferencji, imprez integracyjno-szkoleniowych i tanecznych, koncertów, promocji itp. Nie sposób, w ocenie Sądu pierwszej instancji uznać, że właściciel budynku dopuścił się zmiany sposobu jego użytkowania. Organy zasadnie zatem umorzyły niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem nie doszło do zmiany określonego w pozwoleniu na budowę sposobu użytkowania budynku, brak było podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego użytkowania. Z tego też względu Sąd meriti oddalił wniosek pełnomocnika uczestnika o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci sprawozdania nr [...] z pomiarów hałasu od urządzeń i instalacji przemysłowych, wykonanego w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w [...] na okoliczność tego, że zajazd usytuowany na działce nr [...] nie wpływa negatywnie poprzez emitowanie nadmiernego hałasu na nieruchomość skarżącej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku ewentualnego przekroczenia norm określających dopuszczalny poziom hałasu skarżąca ma możliwość domagać się podjęcia stosownych działań przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Innym środkiem prawnym jest wniesienie powództwa negatoryjnego do sądu powszechnego na podstawie art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c. Osoba dotknięta negatywnym oddziaływaniem z nieruchomości sąsiedniej nie jest pozbawiona ochrony prawnej. Sąd Wojewódzki nie uznał za zasadne również zarzutów dotyczących niewykonania na działce nr [...] pomieszczenia na żużel i opał, samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na poddaszu budynku oraz naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r., w tym § 5 ust 1 pkt 1.4 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przeznaczenie dopuszczalne dla terenów zabudowy usługowej nie stanowi funkcji drugorzędnej i jest traktowane na równi z zabudową jednorodzinną, stanowiąc rozszerzenie funkcji tego terenu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę i nie doszło do zmiany sposobu użytkowania objętego tą decyzją obiektu, organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do weryfikowania zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. W związku z tym, że w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę budynku na działce nr [...] pozostaje w obrocie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. K. zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji wydanych przez PINB i LWINB pomimo, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7, art. 80 i art. 8 K.p.a. polegającym w szczególności na ich niezastosowaniu i poprzez niepoczynienie w sposób właściwy ustaleń faktycznych, co do wystąpienia zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń oraz z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. polegającym na jego zastosowaniu mimo braku podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na błędnym przedstawieniu stanu sprawy i nie odniesieniu się przez sąd do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, a tym samym do całości; zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieodniesienie się do podnoszonych przez skarżącą braku podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo naruszenia przez organy administracyjne prawa materialnego, a mianowicie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, podczas gdy zintensyfikowanie użytkowania budynku usługowo) gastronomiczno-konferencyjnego, jakie miało miejsce w niniejszej sprawie oraz szereg: zmian o charakterze trwałym, takich jak wykonanie parkingu czy utwardzenia, w sposób oczywisty stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu; b) art. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie przy dokonaniu oceny możliwości zaistnienia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Należy podzielić zarzut skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. polegającym na jego zastosowaniu mimo braku podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargę na ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania budynku. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Posłużenie się przez ustawodawcę w zwrotem: "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Jednakże, aby organy nadzoru budowlanego mogły wydać prawidłowe rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne, to zasadniczo obowiązane są przestrzegać swojej właściwości rzeczowej oraz kierować się zasadami i normami procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa m. in. w art. art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 70 ust. 2, art. 71a Prawa budowlanego. W tym przepisie unormowano właściwość rzeczową organów nadzoru budowlanego. Wyliczenie kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego ma charakter wyczerpujący. Ustawodawca wskazuje, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji należą kompetencje enumeratywnie wymienione w ust. 1 tego przepisu. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawabudowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast w myśl art. 71a ust. 1 w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1. wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2. nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Postanowienie to jest wydawane w toku postępowania legalizacyjnego, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 Prawa budowlanego, stanowi bowiem samowolę budowlaną. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, obliguje ten organ do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym, wszczęte zostaje postępowanie umożliwiające dokonanie legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki zaaprobował ocenę organów nadzoru budowlanego, że zarówno założenia technologiczne, jak i architektoniczne zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym przedmiotowego budynku pozwalały na organizowanie w nim różnego rodzaju przyjęć, w tym weselnych. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania budynku, a tym samym, by zachodziła konieczność wstrzymania jego użytkowania. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego działały z naruszeniem swojej właściwości rzeczowej. W podstawie prawnej decyzji wskazano bowiem przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do treści tego przepisu, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tego rodzaju zmiana wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ocena, czy w sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się zatem do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego prawidłowe jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że zmiana intensyfikacji użytkowania obiektu nie powoduje zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Ani bowiem pozwolenie na budowę, ani też na użytkowanie nie określa przedziału czasowego (np. limitu godzin czy dni), w jakim może być dany obiekt użytkowany. Organ nadzoru budowlanego, ponownie rozpatrzy sprawę, w granicach swojej właściwości rzeczowej, określonej w art. 83 Prawa budowlanego. Oceni, czy pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2014 r. stanowiące żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego usługowo-gastronomiczno-konferencyjnego usytuowanego na działce ewidencyjnej [...] w miejscowości [...], dotyczy sprawy należącej do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Należy mieć także na uwadze, że nie każde żądanie skierowane do organu administracji publicznej jest zdolne wywołać skutek w postaci wszczęcia postępowania. Co prawda w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jednak przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, ale i wskazują, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko z urzędu czy również na żądanie. W sprawach budowlanych, zwłaszcza tych należących do właściwości organów nadzoru budowlanego, obowiązuje zasada oficjalności. Zatem w sprawach dotyczących badania legalności użytkowania obiektów budowlanych postępowanie może być wszczęte jedynie z urzędu, a pisma kierowane do organów nadzoru budowlanego stanowią jedynie postulaty, niemające mocy żądania, o których mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Samo zatem pismo skarżącej nie mogło wszcząć postępowania, a skoro tak, przedwczesne jest rozważanie, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, którego przedmiot nie został również sprecyzowany. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. – uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również w związku z art. 135 P.p.s.a. – uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.