II OSK 1647/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1381/16 w sprawie ze skargi L. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki osadnika ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 31 marca 2017 r. w sprawie ze skargi L. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki osadnika ścieków, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB) z [...] marca 2016 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. PINB, działając na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), nakazał L. D. rozbiórkę osadnika ścieków, zlokalizowanego na działce nr [...] w U. Organ ustalił, że na ww. działce zlokalizowany jest osadnik ścieków wykonany w formie dwóch studzienek betonowych Ø 1000 mm, przykrytych pokrywami betonowymi Ø 1200 mm, do którego odprowadzane są ścieki sanitarne z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Organ ustalił nadto, że osadnik ten został zrealizowany przez L. D. w 2003 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Realizacja obiektu na działce nie stanowiącej własności inwestora uniemożliwia zastosowanie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 p.b., co obligowało do wydania decyzji o jego rozbiórce. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., WINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 104 k.p.a., nakazał L. D. rozbiórkę osadnika ścieków, usytuowanego na stanowiącej własność B. B. działce nr [...] w U. W odwołaniu od powyższej decyzji L. D. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja została wydana bez dostatecznej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również bez wyczerpania środków dowodowych, które organ winien przeprowadzić z urzędu. Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] marca 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie L. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 9, art. 77 i art. 78 k.p.a. przez naruszenie naczelnych zasad prowadzenia postępowania dowodowego oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej organy naruszyły też art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Lesku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił wniesioną skargę. Zdaniem Sądu, naruszenia prawa procesowego mające lub mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy dotyczą przepisów art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 76, art. 79, art. 80, art. 81, art. 90 § 2, art. 91 § 2, art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28, art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie prawa materialnego ma zasadniczo charakter wtórny i zależny względem stanu faktycznego sprawy, którego prawidłowość budzi zastrzeżenia. Uchybienia w tym zakresie – będące zasadniczo konsekwencją naruszenia prawa procesowego – dotyczą, w ocenie Sądu, wyboru, wykładni i rozważenia zastosowania odpowiedniego reżimu prawa materialnego w zakresie sankcjonowania skutków samowolnej budowy lub rozbudowy spornego obiektu lub urządzenia (osadnika/zbiornika na ścieki). W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w sprawie na etapie postępowania odwoławczego doszło do niedopuszczalnego ograniczenia kręgu stron postępowania poprzez wyłączenie następców prawnych podmiotu, który formalnie był stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron, przyjmując m.in., że stroną w sprawie jest właściciel (A. M.) działek nr [...] i [...] bezpośrednio graniczących z działką nr [...], na której posadowiony jest sporny osadnik ściekowy. Organ ten podjął próbę skutecznego doręczenia decyzji powyższej stronie, jednak przesyłka pocztowa została zwrócona z adnotacją doręczyciela, z której wynika, że adresat zmarł. Organ odwoławczy stwierdził następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że działka nr [...] "co prawda przylega do działki nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiot postępowania, lecz po analizie mapy stwierdzam, że przedmiot postępowania w żaden sposób nie oddziałuje na tę działkę". Tym samym organ ten wyłączył na etapie postępowania odwoławczego podmiot, który brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, uznając, że nie przysługuje mu przymiot strony, a zatem nie zachodzi konieczność ustalenia następców prawnych tego podmiotu oraz prowadzenia postępowania z ich udziałem albo zawieszenia postępowania. Sąd uznał, że takie działanie jest niedopuszczalne, bowiem pozbawianie statusu strony na etapie postępowania odwoławczego może mieć miejsce jedynie wyjątkowo i powinno znaleźć wyraz w sentencji decyzji kończącej postępowanie poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w zakresie podmiotu uznanego błędnie za stronę oraz umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego w tym zakresie. W opinii Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie wyłączenia danego podmiotu jako strony postępowania musi być prawidłowo uzasadnione i nie jest w tym zakresie wystarczające stwierdzenie, że organ odwoławczy dokonał odmiennej oceny prawnej i nie podziela stanowiska organu I instancji. W drugiej kolejności Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego w zakresie dowodów osobowych z zeznań świadków w celu pełnego i wnikliwego rozważenia istniejących sprzeczności w ich twierdzeniach. Konieczność poszerzenia bazy dowodowej jest tym bardziej nieodzowna, że w sprawie istnieje zasadniczy spór co do terminu oraz osób odpowiedzialnych za wybudowanie spornego osadnika. W trzeciej kolejności, w zależności od wyników ostatecznych ustaleń faktycznych organy orzekające w sprawie będą zobowiązane do dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego w świetle możliwych reżimów materialnoprawnych. Przede wszystkim, jeśli okaże się, że do budowy spornego osadnika doszło w latach 1980-1981, konieczne będzie dokonanie oceny wykonanych robót w świetle przepisów art. 37-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. Jeśli jednak w późniejszym czasie (lata 2002-2003) doszło do rozbudowy lub przebudowy osadnika, wtedy trzeba będzie dokonać odpowiedniej kwalifikacji prawnej tych robót oraz ocenić ich zakres względem pierwotnie wybudowanego obiektu. Sąd zaznaczył, że wybór reżimu prawnego jest ściśle związany z ostateczną oceną charakteru prawnego spornego zbiornika jako tylko urządzenia budowlanego lub także budowli. W czwartej kolejności, organy ponownie rozpoznając sprawę, zdaniem Sądu, powinny – na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego – ostatecznie i wnikliwie wyjaśnić charakter prawny spornego osadnika (zbiornika) na ścieki. Wątpliwości Sądu budzi przede wszystkim kwalifikacja tego obiektu jedynie jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w zw. art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 90 § 2 k.p.a., art. 91 § 2 k.p.a., art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; II. prawa materialnego, tj.: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 4 p.b. poprzez niezastosowanie tych przepisów w postępowaniu dotyczącym legalności urządzenia budowlanego - osadnika ścieków na działce nr [...] w miejscowości U. - wybudowanego bez pozwolenia na budowę oraz bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowle (bez prawa do zabudowy), 2) art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku analizy czy właściciel działek nr [...] i [...] w U. M. jest stroną postępowania w sprawie legalności urządzenia budowlanego - osadnika ścieków na działce nr [...] w miejscowości U. - czyli czy podmiot ten ma w tej sprawie interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego i czy samowola budowlana rzeczywiście może wpływać na sposób korzystania z jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. D. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 90 § 2 k.p.a., art. 91 § 2 k.p.a., art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i związany z nim zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Sąd I instancji przyjmując, że organ odwoławczy naruszył wskazane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego uznał, że "w sprawie na etapie postępowania odwoławczego doszło do niedopuszczalnego ograniczenia kręgu stron postępowania poprzez wyłączenie następców prawnych podmiotu, który formalnie był stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji", a który zmarł. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, LEX nr 2486317; z 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17, LEX nr 2442985; z 14 listopada 2017 r., I OSK 82/16, LEX nr 2479195). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji z urzędu podniósł kwestię śmierci podmiotu uznawanego przez organ I instancji za stronę (właściciela działek graniczących z działką, na której posadowiony jest sporny osadnik ściekowy), co do którego organ odwoławczy stwierdził, że podmiot ten w istocie nie posiadał przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Nie wnikając w to, czy podmiot ten faktycznie winien w przedmiotowym postępowaniu mieć przymiot strony, czy nie, stwierdzić należy, że pominięcie jego następców prawnych na etapie postępowania odwoławczego mogłoby być kwestionowane jedynie przez tychże następców prawnych. Sąd I instancji nie miał jednak podstaw do podnoszenia tej kwestii z urzędu. Abstrahując zatem od tego, że gdyby kwestia ta została podniesiona przez uprawniony podmiot (następców prawnych zmarłego, który wcześniej traktowany był jako strona tego postępowania), to jej uwzględnienie nastąpiłoby na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., gdyż zachodziłaby wówczas sytuacja z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy wadliwe było uznanie, iż w takiej sytuacji doszło do naruszenia wskazywanych przez Sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i zastosowanie przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Błędne też były wywody Sądu Wojewódzkiego, iż pozbawianie statusu strony na etapie postępowania odwoławczego powinno znaleźć wyraz w sentencji decyzji kończącej postępowanie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie podmiotu uznanego błędnie za stronę oraz umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego w tym zakresie. Wadliwe też były wywody Sądu I instancji co do prawidłowości praktyki "zastępowania zasadniczych w sprawie bezpośrednich dowodów osobowych (zeznań świadków) dowodami z dokumentów (w tym z dokumentów urzędowych w postaci orzeczeń sądowych), gdyż dowód z dokumentu nie pozwala organowi zetknąć się z osobowym źródłem dowodu w celu oceny jego wiarygodności oraz dokonać ewentualnej konfrontacji sprzecznych zeznań w toku rozprawy administracyjnej". Na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie ma podstaw do uznawania wyższości dowodów osobowych nad dowodami z dokumentów. Przedstawione zatem "w pierwszej" i "w drugiej kolejności" stanowisko Sądu I instancji uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości było wadliwe, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 90 § 2 k.p.a., art. 91 § 2 k.p.a., art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. były zasadne. Co do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. stwierdzić trzeba, że uzasadniając przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Wojewódzki Sąd nie dostrzegł, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – przedmiotowy osadnik ścieków nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b., co sprawia, że art. 48 p.b. nie miałby do niego zastosowania. Stosownie zatem do art. 103 § 1 i 2 p.b., niezależnie od tego, czy przedmiotowy osadnik ścieków został zrealizowany pod rządami prawa budowlanego z 1994 r., czy z 1974 r., w sprawie tej zastosowanie miały przepisy art. 50 – 51 p.b. Zarzut ten ma więc również usprawiedliwione podstawy. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag oraz do należytego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, w tym do rozważenia zasadności wszystkich zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że do uchylenia zaskarżonego wyroku doszło z przyczyn niezależnych od skarżącej w I instancji, gdyż podstawą uchylenia były okoliczności brane pod uwagę przez Sąd I instancji z urzędu, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącej w I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.