II OSK 87/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 36/16 w sprawie ze skarg A.R. i E.H. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 36/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi A. R. i E. H. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącego E. H. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Rzeszowa nakazał wymienionym w rozstrzygnięciu dziewiętnastu osobom fizycznym – jako współwłaścicielom działki nr [...] – wykonanie w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na ww. nieruchomości wyszczególnionych robót, w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając jednocześnie zróżnicowany termin wykonania poszczególnych robót budowlanych do dnia 31 grudnia 2015 r., 31 grudnia 2016 r. i 30 czerwca 2017 r. Jednocześnie organ nadzoru zakazał użytkowania poddasza opisanego wyżej budynku mieszkalnego do czasu wymiany na nowe zniszczonych elementów konstrukcji więźby dachowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku dokonanych oględzin ustalił, iż przedmiotowy budynek znajduje się złym stanie technicznym, jak również powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, a zatem w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, obligujące do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rzeszowa zakres nakazanych do wykonania robót ma na celu usunięcie zarówno nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, jak i poprawy estetyki budynku. Jedynie odtworzenie tynków na elewacjach budynku (pkt 3 rozstrzygnięcia decyzji) w ma na celu wyłącznie poprawę estetyki budynku, gdyż budynek z uwagi na znaczne zużycie techniczne i brak systematycznych remontów odbiega znacznie od wyglądu otoczenia. Na skutek odwołania wniesionego przez szereg stron postępowania, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, nieodpowiedni stan techniczny budynku jest oczywisty, wobec czego bezsprzecznie istnieje konieczność wykonania wskazanych w decyzji robót budowlanych. Ujawnione liczne nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku powodują zagrożenie dla jego użytkowników oraz osób trzecich przebywających w otoczeniu. W przypadku braku działań naprawczych stan techniczny budynku ulegnie dalszemu pogorszeniu, czego skutkiem może być zawalenie fragmentu więźby dachowej, komina i schodów. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych we wniesionych odwołaniach organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. R. i E. H., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionowanej decyzji A. R. zarzuciła naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 30 § 4 w zw. z art. 28, art. 29, art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zaś E. H. zarzucił naruszenie art. 61 i art. 66 ustawy Prawo budowlane; art. 7, 77 i 80 k.p.a.; art. 8 i 107 k.p.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a.; art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 260), a następnie wyjaśnił, że w przypadku obiektu pozostającego we współwłasności te obowiązki obciążają wszystkich współwłaścicieli i to niezależnie od tego czy ich wykonanie leży w ich interesie i czy jest zgodne z ich wolą lub zamierzeniami. W ocenie Sądu w przypadku decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skierowana ona została do niektórych tylko spośród współwłaścicieli działki nr [...] . Z akt sprawy wynika bowiem, czego nie neguje organ, że działka nr [...] pozostaje we współwłasności kilkudziesięciu osób, przy czym część z nich nie żyje i nie zostali ustaleni następcy prawni. Nadto inny stan własności wynika z księgi wieczystej, inny z wypisu z rejestru gruntów. Dalej Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organy podjęły próbę ustalenia kręgu stron we własnym zakresie. W tym celu posłużono się informacjami przekazanymi pracownikom Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Rzeszowa. Tak przeprowadzonych czynności w zakresie ustalenia danych osób będących stronami postępowania, nie można jednak uznać za wystarczające. Przede wszystkim, zdaniem Sądu, nie ustalono wszystkich stron postępowania, a jedynie część podmiotów. Ponadto ustaleń tych nie można uznać za pewne i wiarygodne. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r. I OSK 148/11, iż przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Dalej Sąd wskazał, że zaniechanie wyjaśnienia danych aktualnych współwłaścicieli na podstawie dokumentów poświadczających dziedziczenie, spowodowało nie tylko naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym – art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., ale także naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, będącego podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił przy tym, że w przypadku braku możliwości ustalenia wszystkich współwłaścicieli, istnieje możliwość nałożenia obowiązków z art. 66 ust. 1 na zarządcę nieruchomości. Wskazał także, że wskazane wyżej uwagi odnoszą się do stanu faktycznego i przyjętej przez organy kwalifikacji stanu technicznego budynku w niniejszej sprawie – jako wypełniającego dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, czyli takiej sytuacji, gdy organ nie stwierdził, że istnienie budynku lub jego użytkowanie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (przesłanki z pkt 1 i 2 ww. przepisu). Formułując zaś wytyczne Sąd wskazał, że organy ponownie prowadząc postępowanie uwzględnią wyrażoną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną, ustalając w sposób właściwy krąg osób będących aktualnie współwłaścicielami działki nr [...], a następnie zapewnią im czynny udział w postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono: I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą i niezgodną z powołanymi przepisami kontrolę zgodności z prawem decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rzeszowa z dnia [...] lipca 2015 r.; 2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że zaniechanie wyjaśnienia aktualnych danych współwłaścicieli budynku na działce nr [...] na podstawie dokumentów poświadczających dziedziczenie spowodowało naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.) i zarazem mogło mięć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie orzeczenia usunięcia nieprawidłowości eliminujących nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, wydanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), 3/ naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a poprzez brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, brak stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, zawarcie wskazań co do dalszego postępowania, które dotyczą jedynie wycinka sprawy administracyjnej i nie odnoszą się kompleksowo do całokształtu sprawy w jej aspekcie formalnym i materialnym, a sformułowanie obowiązków dla organu nadzoru budowlanego w ponownym postępowaniu administracyjnym może w ogóle uniemożliwić wydanie orzeczenia w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]; II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego: 1/ naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie do obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], który jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz estetycznym; Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. H. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że Sąd nie dopatrzył się zaistnienia w sprawie przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. przepisu, rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej. Tak oceniana skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się uzasadnione. W niniejszej sprawie wyłączną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy naruszyły zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym - art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż decyzje zostały skierowane tylko do niektórych ze współwłaścicieli nieruchomości. Ponadto ustaleń organów w tym zakresie nie można uznać, w ocenie Sądu pierwszej instancji, za pewne, a to dlatego, że organy zaniechały wyjaśnienia danych aktualnych właścicieli na podstawie dokumentów poświadczających dziedziczenie. Sąd ten wskazał także, że w sytuacji niemożności ustalenia wszystkich współwłaścicieli, istnieje możliwość nałożenia obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane na zarządcę. Powyższe stanowisko Sądu zakwestionował organ odwoławczy stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że zaniechanie wyjaśnienia aktualnych danych współwłaścicieli budynku na podstawie dokumentów poświadczających dziedziczenie spowodowało naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i zarazem mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie orzeczenia usunięcia nieprawidłowości eliminujących nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, wydanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. A zatem problem sprowadza się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji miał podstawy do przyjęcia, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organy wszystkich stron postępowania dotyczącego nakazania wykonania określonych czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Naruszenie przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji powiązał z nieustaleniem przez organy wszystkich stron postępowania, tj. wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na których mogłyby zostać nałożone obowiązki w oparciu o normę art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Zaś okoliczność niebrania udziału w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na gruncie tego zagadnienia, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawnił się utrwalony już pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a., wiąże się z tym, że uprawnieniem do podnoszenia zarzutu pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu dysponuje wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie powoływać na okoliczność zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów Sąd nie miał podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Przesłanka wznowienia postępowania w związku z niezapewnieniem stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Inne podmioty, ani sąd administracyjny z urzędu, nie mogą co do zasady zastępować uprawnionej strony i powoływać się na to, że osoba, która powinna brać udział w postępowaniu, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro ta podstawa wznowienia postępowania zależy także od wykazania, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy oraz zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. (porównaj: motywy do wyroku NSA z 23.012014 r. II OSK 2057/11). Również i w orzeczeniu z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 (LEX nr 898486), przyjęto, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można – wbrew jej stanowisku – uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania. Tym samym nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., w sytuacji gdy dotyczy to osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym i nie wniosły skargi. Co prawda decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku, gdy obiekt stanowi współwłasność kilku podmiotów, powinna być zasadniczo skierowana do wszystkich prawidłowo ustalonych stron, niemniej jednak nie oznacza to, z uwagi na okoliczności tej sprawy, bezwzględnej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym kontekście również i norma art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie mogła stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. A zatem uchylenie zakwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. nie mogło zostać zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rację ma także organ odwoławczy, że Sąd pierwszej instancji naruszył normy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., a to z tego względu, że uchylając wydane w sprawie decyzje z przyczyn leżących po stronie podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu i które nie wniosły skargi, a więc z przyczyn których Sąd ten nie mógł wziąć pod uwagę z urzędu ani na zarzut stron, których prawa w tym zakresie nie zostały naruszone, faktycznie uchylił się od dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, do czego przecież był zobowiązany. W tym kontekście za usprawiedliwiony należy uznać także i zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Na uwzględnienie nie zasługiwał jednakże zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w sposób sformułowany w punkcie I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. To, że przesłanki wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego nie zostały podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny nie oznacza, że wyrok nie spełniał warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy mieć także na uwadze, że sposób sformułowania wytycznych był konsekwencją przyjętej przez Sąd pierwszej instancji podstawy uchylenia przedmiotowych decyzji. Mając na uwadze wyżej przedstawione usprawiedliwione zarzuty Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag zawartych w motywach niniejszego uzasadnienia. Dlatego też, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, iż w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. pozwalający na zastosowanie tej konstrukcji prawnej.