II OSK 2633/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3413/18 w sprawie ze skargi O.Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi O.Z. (dalej: skarżąca) uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., Wójt Gminy Dobra nałożył na skarżącą (reprezentowaną przez matkę – D.Z.) obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Szczecinie dokumentów związanych z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jako podstawę Wójt Gminy Dobra wskazał art. 96 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 – dalej: ustawa środowiskowa), uznając, że przedsięwzięcie polegające na budowie budynku jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i garażem na działce nr [...]/11, obręb [...], może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie nałożył na skarżącą obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 Jezioro Świdwie PLB320006, a także nałożył obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz określił zakres tego raportu. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 97 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca. Postanowieniem z [...] października 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z [...] sierpnia 2018 r. i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że planowana budowa jest częścią większego przedsięwzięcia, które jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozdziału 5 działu V ustawy środowiskowej. Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca zamierza zrealizować przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na 8 działkach i odnośnie każdej z działek wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika jednoznacznie, że na każdej z tych działek posadowiony ma zostać budynek. Powierzchnia zabudowy i przekształceń terenu wyniesie po 571 m2 dla każdej z działek, a więc łącznie 4568 m2. W opisie przedsięwzięcia wskazano, że działki nr ewid. [...]/9, [...]/10 i [...]/11 graniczą z działką nr [...] będącą lokalną drogą gruntową mającą dostęp do dróg publicznych. Dla działki [...]/5 oraz działek [...]/6 i [...]/8 przewiduje się wytyczenie służebności gruntowej na działce [...]/11, umożliwiającej przejazd i przechód do działki drogowej nr [...] i dalej do drogi powiatowej nr 81. Na mapie znajdującej się w aktach sprawy kolorem czerwonym zaznaczono sposób obsługi komunikacji jako dostęp do drogi nr 81 z drogi [...], a z działek nr [...]/5 i nr [...]/8 przez działkę nr [...]/11 w ramach służebności gruntowej do działki nr [...]. Położenie planowanych obiektów budowlanych w kompleksie wydzielonych działek bezpośrednio do siebie przylegających i połączonych tę samą drogą wewnętrzną, oznacza konieczność zsumowania parametrów poszczególnych przedsięwzięć wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym z drogami dojazdowymi. Skarżąca i organ I instancji dokonali zsumowania tylko powierzchni zabudowy i ogrodu na 8 działkach, ale nie doliczyli powierzchni podlegającej przekształceniu na działce nr [...] pod drogę (obecnie teren działki pokryty jest roślinnością łąkową), jak również pasu drogi wydzielonego na działce nr [...]/11, który umożliwi dojazd na działkę nr [...]/5, nr [...]/6 i nr [...]/8. Z kart informacyjnych przedsięwzięć wynika, że co do każdej z 8 działek doliczono na komunikację po 95 m2 jako "drogi dojazdowe, trójkąty widoczności i sięgacz manewrowy", ale wyliczenie to dotyczy tylko 8 działek, które mają zostać zabudowane. Nie wskazano pod komunikację powierzchni działki nr [...], a w odniesieniu do działki nr [...]/11 podano tylko powierzchnię 95 m2 analogicznie jak przy innych działkach przeznaczonych pod zabudowę. Pominięto zatem, że na tej nieruchomości ma zostać ustanowiony pas służebności gruntowej, a więc powierzchnia zajęta pod komunikację będzie niewątpliwie większa niż na innych działkach. Do powierzchni przekształcanej na każdej z 8 działek przeznaczonych pod zabudowę należy doliczyć również powierzchnie przekształcane pod drogę na działce nr [...] i pas służebności na działce nr [...]/11. Wątpliwości Sądu I instancji wywołało ustalenie organu odnośnie powierzchni przeznaczonej pod drogę dojazdową wyodrębnioną z działki nr [...]/11 na około 1000 m2 i z działki nr [...] także na około 1000 m2. Dodatkowo, w uzasadnieniu postanowienia organ wskazał również, że powierzchnia przeznaczona na drogę dojazdową wyodrębniona z działki nr [...]/11 wynosi około 2.3 ha. Na postawie takiego ustalenia, organ przyjął, że po zsumowaniu powierzchni na 8 działkach i powierzchni terenu, który zostanie przekształcony w związku z drogami dojazdowymi, całkowita powierzchnia przekształcona wyniesie ok. 6568 m2, a więc powyżej 0,5 ha. W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak również uzasadnienie postanowienia, nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustaleń organu w tym zakresie. Przyjmując jako powierzchnię podlegającą przekształceniu na działce nr [...]/11 na 1000 m2, organ nie wskazał żadnych parametrów działki ani wymiarów pasa służebności, pozwalających na weryfikację ustalonej powierzchni. Podobnie w odniesieniu do działki nr [...], organ tylko ogólnikowo wskazał, że przekształceniu ulegnie cześć tej działki o zbliżonej powierzchni ok 1000 m2. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe okoliczności mają w sprawie kluczowe znaczenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 153 p.p.s.a. Polegało to na braku dokonania ustaleń faktycznych w kontekście norm prawa materialnego tj. że planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.). W ocenie organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że powierzchnia przekształcona w związku z realizacją całego kompleksu zabudowy przekracza 0,5 ha. Przy najniższych wartościach jest to 5608 m2 (0,56 ha), przy najwyższych 5918 m2 (0,59 ha). Tym samym brak było podstaw do rozstrzygania o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Sąd I instancji powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ pomimo błędnego przedstawienia wyliczeń w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, postanowienie to odpowiada prawu. Stąd też Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane. Jak już wyżej wskazano organ zarzucił naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) oraz w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji zarzucił także niezastosowanie art. 151 p.p.s.a., oraz błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Nie ulega wątpliwości, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymagane przez zacytowane przepisy, natomiast zarzuty naruszenia tych przepisów nie mogą prowadzić do podważenia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie wskazując na naruszenie przez organ art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a więc naruszenie tych przepisów miało kluczowe znaczenie w sprawie i powinno być przedmiotem zarzutów kasacyjnych. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej jest w tej sprawie § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ treść tych przepisów nie budzi wątpliwości, a ich wykładnia lub zastosowanie w ogóle nie było przedmiotem sporu, do jakiego doszło między skarżącą a organem. Istotne są natomiast ustalenia faktyczne, które doprowadziły organ do wniosku, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sprawie (i to w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy środowiskowej). Wynika z tego, że to przepisy, na podstawie których organ dokonał ustaleń faktycznych powinny stanowić podstawę zarzutów kasacyjnych, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie których Sąd I instancji dokonał kontroli legalności postępowania prowadzonego przez właściwy w tej sprawie organ. Tego rodzaju zarzutów skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie zawiera. Samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej nie mógł stanowić również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. Norma te są normami o charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Po drugie, niezależnie od powyższych błędów konstrukcyjnych oraz uwzględniając, że do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. organ odwołał się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (chociaż bardzo lakonicznie), Naczelny Sąd Administracyjny miał możliwość odniesienia się do stanowiska Sądu I instancji uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia. Stanowisko to jest kwestionowane przez organ w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Wynika to z tego, że zasadniczą kwestią w tej sprawie było ustalenie przez organ łącznej powierzchni przekształconej w związku z planowanymi przedsięwzięciami, co z kolei pozwalało na ocenę, czy przedmiotowe przedsięwzięcia można łącznie uznać, za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że ustalenia organu w tym zakresie były nieprawidłowe i nieprecyzyjne, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia tego nie kwestionuje sam organ, który już w odpowiedzi na skargę, a także w skardze kasacyjnej przyznaje, że wyliczenia były nieprawidłowe. Jednocześnie jednak organ wskazał w odpowiedzi na skargę prawidłowe (w jego ocenie) powierzchnie działek, które mają zostać zagospodarowane pod obsługę komunikacyjną przedsięwzięcia, wywodząc, że i tak zostały spełnione przesłanki do uznania przedsięwzięcia za mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji trafnie jednak zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że to zaskarżone postanowienie podlegało kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie odpowiedź na skargę. Stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę nie może stanowić uzupełnienia lub poprawienia wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Ponadto, przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę wyliczenia nadal pozostają odmienne od wyliczeń wskazanych w skardze przez skarżącą, co wymaga wyjaśnienia w ramach postępowania dowodowego organu. Postępowanie tego rodzaju może zostać przeprowadzone jedynie w toku ponownego postępowania przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i nie może zostać zastąpione ustaleniami wojewódzkiego sądu administracyjnego, który postępowanie dowodowe prowadzi jedynie w ograniczonym zakresie. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.