II SAB/Ol 18/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Rady Miejskiej w podjęciu uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej oddala skargę. W dniu "[...]" D.B. zwrócił się do Rady Miejskiej w "[...]" z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa poprzez przyjęcie uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, stosownie do treści art. 19c ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 450 ze zm.) dalej: u.d.p.p.w. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia "[...]" podano, iż Rada Miejska w "[...]" (dalej: organ, Rada) uznaje podniesiony zarzut za bezpodstawny. Wyjaśniono, iż nie wpłynął jeszcze żaden wniosek w sprawie inicjatywy lokalnej, który uzasadniałby podjęcie wskazanej uchwały. Podano, że uchwała taka zostanie podjęta niezwłocznie, gdy z inicjatywą lokalną wystąpią legitymowane podmioty, o których mowa w art. 19b ust. 1 u.d.p.p.w. W dniu "[...]" D.B., reprezentowany przez radcę prawnego P.M., złożył skargę na bezczynność Rady Miejskiej w "[...]" w podjęciu rzeczonej uchwały, wnosząc o: 1. stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, 2. zobowiązanie organu do wykonania czynności nakazanej prawem, tj. przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, 3. zasadzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 19b ust. 1 u.d.p.p.w., mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego mogą w ramach inicjatywy lokalnej złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której mają miejsce zamieszkania lub siedzibę, w określonym w tym przepisie zakresie. Podlegałby on ocenie w trybie i na podstawie szczegółowych kryteriów, które powinien określić organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 19c ust. 1 u.d.p.p.w. Brak przyjęcia przez Radę stosownej uchwały, przy jednoczesnym wprost wysłowionym w ustawie obowiązku przyjęcia tych regulacji, prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącego, który jako mieszkaniec Gminy "[...]" jest uprawniony do korzystania z instytucji inicjatywy lokalnej w celu zgłaszania propozycji realizowania we współpracy z władzą publiczną przedsięwzięć, a w razie ich uwzględnienia - także udziału w bezpośrednim wykonaniu zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Nieprzyjęcie uchwały skutkuje brakiem regulacji dotyczących trybu rozpatrywania wniosków oraz kryteriów jego oceny, a to sprawia, że inicjatywa lokalna nie może być de facto realizowana w gminie. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w "[...]" wniósł o jej oddalenie jako bezprzedmiotowej lub o odrzucenie skargi jako przedwczesnej. Wskazał, iż "[...]" Rada Miejska w "[...]" podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Z tego powodu należy rozważyć konieczność oddalenia skargi z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Odnosząc się do tej informacji, pełnomocnik skarżącego pismem z dnia "[...]" wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie wykonania czynności nakazanej prawem, umorzenie postępowania sądowego w przedmiocie zobowiązania organu do wykonania tej czynności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego ze względu na to, iż skarga na dzień jej wniesienia była zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm) dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Akty prawa miejscowego, a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w pkt 6 art. 3 p.p.s.a.), jak i bezczynność organu w wydaniu takich aktów w sytuacjach nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych stanowiących lex specialis w stosunku do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm.) dalej: u.s.g. Stosownie do art. 101 ust. 1 tej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie zastosowanie art. 101 u.s.g. oznacza, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Poza tym należy w tym miejscu podkreślić, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Podstawą jej wniesienia jest nie tylko fakt naruszenia przez organ prawa przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, ale równocześnie naruszenie tą bezczynnością konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień wnoszącego skargę, których źródło wynika z konkretnych przepisów prawa materialnego. Nie jest zatem wystarczające powoływanie się w tym względzie na ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. W orzecznictwie ugruntowany pozostaje pogląd, że w takim postępowaniu skarżącym może być tylko podmiot, któremu z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Musi on zatem wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem wydania wskazanego zarządzenia a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a nie sytuacją faktyczną. Taki związek musi istnieć w chwili niewprowadzania w życie danego aktu mimo wyraźnego nakazu wynikającego z obowiązujących przepisach prawa i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień. W niniejszej sprawie nie zachodzi związek tego rodzaju. Nie da się go wywieść z samego tylko generalnego uprawnienia mieszkańca gminy do korzystania z instytucji inicjatywy lokalnej, przewidzianej treścią art. 19b ust. 1 u.d.p.p.w., ani z poglądu, iż inicjatywa taka nie mogła być realizowana do czasu, gdy rada gminy nie wywiązała się z obowiązku uchwalenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej (art. 19c ust. 1 u.d.p.p.w.). Powoływanie się na potencjalną możliwość złożenia przez skarżącego wniosku o realizację zadania publicznego nie pozwala ustalić, aby w sprawie rzeczywiście nastąpiło naruszenie prawa przez organ i miało ono związek z niemożliwością realizacji konkretnego zadania z katalogu zadań wymienionych w art. 19b ust. 1 u.d.p.p.w. Co do zasady brak związku działania (bezczynności) z interesem wnoszącego skargę jest podstawą do jej odrzucenia. W niniejszej sprawie skarżący powołał się jednak na swój interes prawny, co wiązało się z potrzebą merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi. Po ustaleniu braku istnienia związku między zaskarżoną bezczynnością organu a interesem skarżącego, skargę należało oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a. Skoro skarga nie mogła być uwzględniona również przed wydaniem przedmiotowej uchwały, niezasadny był też postulat skarżącego dotyczący zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w sprawie.