I SA/Wa 2083/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. W., Z. W., K. W., R. W., G. G., D. W., A. N., A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 września 2018 r. nr GZ.gn.625.43.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ lub minister), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971r. nr [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania opuszczonego gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami o obszarze [...], położonego we wsi [...], gmina [...], stanowiącego byłą własność A. W.. W uzasadnieniu wskazano, że ww. gospodarstwo rolne stanowiące własność A. W. zostało przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174 ze zm., dalej powoływana jako ustawa) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 39, poz. 198, dalej jako rozporządzenie). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Skarbu Państwa, zaś definicję opuszczonego gospodarstwa rolnego zawierał § 1 ust. 1 rozporządzenia. Stanowił on, że za opuszczone uważane było gospodarstwo które spełniało łącznie następujące przesłanki: nie zamieszkiwał na nim właściciel, małżonek, dzieci lub rodzice; nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela lub użytkownika albo dzierżawcę. W ocenie organu obie powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Z przesłuchania H. W. - syna A. W. - wynika, że wyprowadziła się ona z gospodarstwa w [...] około roku 1961r., zaś z gruntów korzystał W. R. na podstawie ustnej umowy użyczenia. Tym samym spełniona została pierwsza przesłanka. W odniesieniu do drugiej przesłanki organ zauważył, że umowa użyczenia nie mieści się w katalogu wymienionym w § 1 ust. 1 rozporządzenia, a to oznacza że spełniona została również druga przesłanka z ustawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ podniósł, że zarzut niezawiadomienia A. W. o wszczęciu postępowania w sprawie uznania gospodarstwa w [...] za opuszczone oraz niedoręczenia stronie decyzji nie zasługuje na uznanie, jako że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i decyzja z dnia [...] kwietnia 1971r. zostały wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że A. W. żyła w dniu 13 kwietnia 1971r. i jeżeli nawet została przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] błędnie uznana za zmarłą, to w tym zakresie przysługiwało jej żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto organ uznał, że w niniejszej sprawie zasadne było odstąpienie od zawiadamiania o toczącym się postępowaniu aktualnych właścicieli gruntów będących jego przedmiotem, gdyż ich sytuacja prawna po wydaniu decyzji nie uległa zmianie. Skargę na powyższą decyzję złożyli: K. W., Z. W., K. W., R. W., G. G., D. W., A. N. i A. K. (dalej jako skarżący), domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1971 r. doszło do naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 77, 10, 57 § 3, 67-68, 97 i 109 kpa a ponadto przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy oraz § 1 rozporządzenia. W ocenie skarżących, w toku postępowania rażąco naruszono przepisy dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego i sposobu przeprowadzania dowodów, co doprowadziło do oczywiście błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz pozbawienia strony prawa do udziału w postępowaniu, ponadto błędnie zastosowano tryb doręczenia z art. 45 kpa w brzmieniu obowiązującym w 1971 roku, gdyż nie było podstaw do uznania A. W. za osobę nieznaną z miejsca pobytu bądź zmarłą oraz dokonano błędnej wykładni przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że na gruncie § 1 ust. 1 rozporządzenia osoba prowadząca gospodarstwo na podstawie umowy użyczenia nie może być uznana za użytkownika. Skarżący podnieśli, że powyższe okoliczności świadczą o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa. Skarżący uzasadniali swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organ orzekający w 1971r., tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z licznymi przepisami proceduralnymi. Wg orzecznictwa oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W tej sprawie mamy do czynienia z decyzją z 1971r. a więc z orzeczeniem wydanym niemalże 50 lat temu. Ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu czy karalności (względnie zatarcie skazania) – winna być na tyle doniosła, iż istotnie, jak wynika z orzecznictwa, naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej w ramach nadzoru decyzji stanowił art. 2 ust. 1 ustawy. Wg tego przepisu gospodarstwo rolne opuszczone przez właścicieli mogło być przejęte na własność Skarbu Państwa o ile w gospodarstwie tym nie zamieszkiwał właściciel bądź jego najbliższa rodzina a przy tym nie było ono w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela lub użytkownika albo dzierżawcę. W sprawie bezsporne było, że w dacie ww. decyzji z 1971r. ani A. W. ani nikt z jej najbliższej rodziny - od wielu lat nie zamieszkiwał na ww. gospodarstwie ani nawet w tej miejscowości. Z akt sprawy nie wynika także aby gospodarstwo było oddane w dzierżawę czy użytkowanie. Wobec tego nie sposób uznać, że w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy czy rozporządzenia, co słusznie stwierdził organ rzeczowo i szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia kryteria z art. 107 § 3 kpa, organ przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazał podstawy prawne i przyporządkował je zaistniałym w sprawie okolicznościom. Ocena dokonana przez organ nie budzi wątpliwości Sądu, nie narusza przy tym wskazanych w skardze przepisów procedury. Przede wszystkim należy podkreślić, iż jeśli chodzi o zarzuty proceduralne, to skarga zarzuca naruszenie zasad postępowania nie przez organ orzekający w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawie nadzorczej - lecz przez organ orzekający w 1971r. W tym zakresie należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), wobec tego wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa, a przy tym chodzi o przepis prawa materialnego a nie o przepisy prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie I OSK 1466/2011, LexPolonica nr 8176560, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wzruszeniu ostatecznej decyzji z powodów proceduralnych co do zasady służy tryb z art. 145 kpa. W każdym razie na pewno rażącym naruszeniem prawa, zgłoszonym po kilkudziesięciu latach, nie jest zdjęcie z tablicy ogłoszeń obwieszczenia o zapadłej decyzji o 1 dzień wcześniej niż wymagały to z ówczesne przepisy. Trzeba też podkreślić, że, wbrew zarzutom skargi, organ orzekający w 1971r. nie uznał właścicielki za zmarłą, wskazał jedynie w uzasadnieniu spornej decyzji, iż właściciel ani jego następcy nie interesują się nieruchomością. W okolicznościach sprawy, zwłaszcza w kontekście stwierdzenia przesłanki opuszczenia gospodarstwa przez A. W. – kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości i nie zmieniają jej także późniejsze zeznania jej syna (pozyskane już w toku postępowania nieważnościowego). Nie można pominąć bowiem, że z zeznań tych wynika, iż sama "zainteresowana" o treści ww. decyzji z 1971r. nigdy się nie dowiedziała, a zatem, że nie wiedziała o przejęciu ww. gospodarstwa aż do śmierci. Powyższe w sposób oczywisty potwierdza tezę organu orzekającego w 1971r., iż ww. gospodarstwo zostało definitywnie opuszczone bez jakiegokolwiek zainteresowania ze strony tak właściciela jak i jego rodziny – także przez kolejne trzydzieści lat. Na powyższe wskazują także pozostałe pozyskane w sprawie zeznania. Zwłaszcza te, z których wynika, iż synowie właścicielki rzekomo regularnie odwiedzali ww gospodarstwo – skoro osoba, która z ramienia rodziny miała się nim zajmować zmarła już w 1972r. Postępowanie nieważnościowe, a zwłaszcza przeprowadzone w jego toku postępowanie dowodowe, potwierdziło ustalenia organu orzekającego w 1971r. Nie można zatem zarzucić organowi, iż błędnie ocenił legalność spornej decyzji. Za zasadny nie może być także uznany zarzut co do braku stosownych ustaleń odnośnie do istnienia umowy użytkowania czy umowy dzierżawy skoro w toku postępowania następcy prawni ówczesnej właścicielki sami zaprzeczyli aby umowa taka była kiedykolwiek jak i w jakiejkolwiek formie sporządzona. W ocenie Sądu organ nie miał przy tym obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego od początku, tj. tak jakby niejako na nowo badał zaistnienie przesłanek z art. 2 ustawy w 1971r. W postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się bowiem postępowania dowodowego co do zaistnienia podstaw do wydania kwestionowanej decyzji – lecz weryfikuje się jedynie jednoznacznie wyartykułowane i oczywiste wady wskazujące na rażące naruszenie prawa. W postępowaniu takim zadaniem organu nie jest dowodzenie zaistnienia potencjalnych czy ewentualnych nieprawidłowości. Nieważności decyzji organ nie może też domniemywać ani jej dopiero poszukiwać. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarga nie uzasadnia stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w 1971r., a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji nadzorczej. Organ wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących, a Sąd podziela w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwanie formalnych wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. Tymczasem wady takiej w toku postępowania nadzorczego - nie stwierdzono. Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.